III SA/Gl 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy w kwestii spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego postanawia odmówić wstrzymania zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej RIO), działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.), stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] r. w sprawie zmian w budżecie gminy na [...] r. w części dotyczącej zaplanowania wydatków na realizację przez Gminę robót budowlanych przy drogach powiatowych, tj. w dziale [...] – [...], w rozdziale [...] – [...], wydatki majątkowe związane z "budową chodnika wraz z kanalizacją deszczową ul. [...] w K. i utwardzeniem placu [...] koło "A" na łączną kwotę [...] zł. Uchwała ta została doręczona Gminie P. dnia [...] r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W skardze z dnia [...] r. (nadanej w Urzędzie Pocztowym dnia [...] r.) Gmina P. wnosiła między innymi o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o wstrzymanie jego wykonania. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania strona skarżąca wskazała, że po dniu [...] r. plan wydatków budżetu Gminy w dziale [...] rozdziale [...], ustalony uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], będzie musiał być wykazany w sprawozdaniach dotyczących wykonania budżetu Gminy za rok [...] w kwotach uwzględniających skutki rozstrzygnięcia nadzorczego, czyli w kwotach przed dokonanymi zmianami. Poza tym zaznaczyła, że uchwała z dnia [...] r. została już wykonana przed wszczęciem postępowania nadzorczego przez RIO, gdyż zawarto umowę o roboty budowlane i rozpoczęto prace. W związku z tym uznano, że nie wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego może spowodować trudne do odwrócenia skutki w zakresie wykonania budżetu Gminy w roku [...], ponieważ wystąpi rozbieżność pomiędzy planem wydatków, a jego wykonaniem, co spowoduje odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Odpowiadając na skargę w tej części pełnomocnik RIO zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie może być uznana za akt podlegający wstrzymaniu przez organ, który go wydał. Według pełnomocnika nie jest to akt terenowych organów administracji rządowej w rozumieniu art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.), gdyż brak jest organizacyjnej i funkcjonalnej podległości regionalnych izb obrachunkowych wobec Rady Ministrów. Podkreślił przy tym, odwołując się do okoliczności podatnych w skardze, że wniosek o wstrzymanie jest bezprzedmiotowy z tej przyczyny, iż roboty na drodze powiatowej zostały wykonane, a zaplanowane środki budżetowe wydane na zapłatę zrealizowanych usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgonie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. kontroli sądowej poddane zostały między innymi (pogrubienia i podkreślenia Sądu) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przepisów powyższych wynikają następujące wnioski: - zakresem przedmiotowym wstrzymania wykonania przez sąd objęte są wszelkie akty wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym akty nadzoru, a nie tylko inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności (...) wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., - wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takiego aktu, który ze swej istoty podlega wykonaniu, - sąd nie może wstrzymać wykonania takiego aktu, który już został faktycznie wykonany albo jego wykonalność jest wstrzymana z mocy prawa lub poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia przez właściwy organ, czy to na podstawie art. 61 § 2 P.p.s.a., czy też stosownie do innych przepisów szczególnych, - sąd może wstrzymać wykonanie danego aktu w sytuacji uznania, że wykonanie to doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Jeśli chodzi o "niebezpieczeństwo" zaistnienia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków", to musi ono wynikać z racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu w czasie zawisłości skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym, aby taka ocena sądu nastąpiła, zainicjowana złożonym wnioskiem o wstrzymanie, strona winna uzasadnić ten wniosek powołując się na określone okoliczności faktyczne ewentualnie uprawdopodobnić możliwość ich wystąpienia, działając we własnym interesie. Przytoczenie jedynie treści powyższego przepisu, jak i brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania uniemożliwia jego merytoryczną ocenę w ramach zasady skargowości. Sąd jednak z urzędu uwzględnia okoliczności mające związek ze złożonym wnioskiem, które wynikają z akt sprawy. Pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" jako zwroty niedookreślone wymagają konkretyzacji w danych sytuacjach. Ogólnie przyjmuje się, że przy przesłance "znacznej szkody" chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (postanowienie NSA z dnia 20.12.2004 r. sygn. akt GZ 138/04 oraz B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 61). Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała RIO, stwierdzająca nieważność uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, jest aktem nadzoru, który nie będąc prawem miejscowym podlega wykonaniu. Przy czym wykonalność tego aktu ma charakter szczególny. Wynika on z art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały wstrzymuje z mocy prawa (z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) wykonanie tej uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Tym samym wykonanie aktu nadzoru polega na wstrzymaniu wykonania uchwały gminy. Przeszkodą do wstrzymania wykonania aktu nadzoru nie jest to, w jaki sposób jego wykonalność nabiera mocy, czyli że powstaje z mocy prawa bez wydawania osobnego orzeczenia. Skutki wynikające z art. 92 ust. 1 u.s.g. występują już przed wniesieniem skargi i uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 98 ust. 5 u.s.g. W związku z tym ewentualne wstrzymanie wykonania aktu nadzoru przez sąd będzie wywoływało taki skutek, że uchwała, której nieważność stwierdzono, będzie mogła być wykonana. Mając to na uwadze Sąd w tym zakresie nie podziela odmiennych poglądów wyrażonych w postanowieniu tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1668/09. Ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że wniosek ten nie może być uwzględniony, gdyż okoliczności tam podane nie wypełniają przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. We wniosku nie powoływano się na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Natomiast fakt wystąpienia problemów w zakresie wykonania budżetu za [...] r. powstałych z powodu rozbieżności, jaka zaistniała pomiędzy planem wydatków a jego wykonaniem oraz możliwość powstania odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie mogą być uznane za wypełniające przesłankę wystąpienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Poza tym instytucja wstrzymania wykonania jest środkiem tymczasowym działającym na przyszłość, czyli ma zapobiegać określonym zjawiskom, które mogłyby powstać w następstwie wykonania zaskarżonego aktu. Jej celem nie jest sankcjonowanie działań podjętych przed lub po wydaniu zaskarżonego aktu. Tym samym zawarcie umowy o roboty budowlane i rozpoczęcie prac opisanych w uchwale z dnia [...] r., wprowadzającej zmiany do uchwały budżetowej zwiększające określone wydatki - na co zwróciła uwagę strona skarżąca w treści skargi - oznacza, że nastąpiło wykonanie tej uchwały. Oceny tej nie zmienia element zapłaty za wykonaną usługę, co do którego brak informacji. Jednocześnie z momentem wykonania uchwały powstały określone skutki. Ewentualna odpowiedzialność, o której wspomniała strona skarżąca, nie jest skutkiem przed jakim ma chronić instytucja wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd działając z urzędu i badając akta postępowania również nie doszukał się innych okoliczności wskazujących na wystąpienie podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nadzoru. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 "a contrario" P.p.s.a., postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.