III SA/Gl 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., po rozpatrzeniu wniosku K. S. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r. w kwocie [...] zł i odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł liczonych na dzień [...] 2009 r. (data wpływu wniosku o umorzenie). Jako podstawę prawną wskazano art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że [...] 2009 r. K. S. wniósł o umorzenie należności z tytułu zaległych składek oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż uległy one przedawnieniu. W szczególności dotyczy to składek za okres od [...] do [...] 1999 r. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że zaległości powyższe powstały w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez K. S. w okresie od 1994 r. do [...] 2003 r. na podstawie zezwolenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] . Były one konsekwencją zaniechania płatności składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych wynikającego z niewiedzy zobowiązanego, który prowadził działalność gospodarczą i jednocześnie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Jego stan zdrowia spowodował natomiast to, że prowadzona działalność była nierentowna a uzyskiwane dochody były niewielkie. Organ wskazał również, że jest to kolejny wniosek o umorzenie zaległych składek. Poprzedni wniosek, złożony [...] 2008 r. został rozpatrzony negatywnie. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 2), która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, (..), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ stwierdził, że brak jest przesłanek z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy podkreślając przy tym uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności. Podkreślono, że wnioskodawca posiada składniki majątkowe (ruchomości i nieruchomości), które pozwalają dochodzić w drodze egzekucji zaległych składek, jak również spłata zaległości nie pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych ani jego rodziny. Podkreślono, że to na przedsiębiorcy jako ubezpieczonym i płatniku ciąży obowiązek obliczania, rozliczania i przekazywania składek, a tym samym nie może powoływać się na brak wiedzy obowiązku w tym zakresie, o wysokości własnych zaległości, natomiast zaniechanie ich zapłaty nie może być usprawiedliwiony brakiem wiedzy w tym zakresie. Nadto wnioskodawca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4.9400 ha, budynku mieszkalnego i budynku przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej. Jest również właścicielem majątku ruchomego: samochodu ciężarowego marki [...] , rok prod. [...], samochodu osobowego marki [...]", rok prod. [...], samochodu [...] z 1994 r. i przyczepy lekkiej marki [...] z [...] r. Samochody mają opłacone OC i są sprawne. Od [...] 2009 r. samochody marki [...] objęte zostały zastawem skarbowym na wniosek ZUS O/S.. Również prowadzona jest egzekucja ze świadczenia rentowego pobieranego przez wnioskodawcę. Potrącana jest kwota [...] zł miesięcznie, a uzyskiwane świadczenie wynosi [...] zł brutto. Z ustaleń organu wynika, że we wspólnym gospodarstwie pozostaje żona i troje dzieci, z tym że córka E. pracuje i osiąga stały miesięczny dochód. W podsumowaniu poczynionych ustaleń dotyczących sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy organ stwierdził, że podnoszona przez wnioskodawcę argumentacja w postaci niskich dochodów uniemożliwiających zaspokojenie podstawowych potrzeb zyciowych, czasowa niezdolność do pracy i konieczność utrzymywania pozostającego bez pracy dorosłego syna nie stanowią szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległych składek. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. S. stwierdził, że odmowę umorzenia uważa za nieuzasadnioną. Podkreślił, że ZUS nie ustosunkował się do kwestii przedawnienia zobowiązań, które powstały do [...] 2001 r. a wtedy obowiązywał 5 letni okres przedawnienia. Podkreślił również, że ze względu na długotrwałość postępowania organ winien umorzyć chociaż odsetki. Dodatkowo za takim rozstrzygnięciem przemawia fakt, że nie płacił składek ze względu na błędne pouczenie pracownika ZUS i księgowej. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację. Ponadto wyjaśnił, że jest to kolejny wniosek o umorzenie zaległych składek. Poprzedni z [...] 2008 r. został rozpatrzony negatywnie. Rozstrzygniecie to zostało poddane kontroli sadowej i wyrokiem z 24 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/GL 626/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Orzeczenie to jest prawomocne. Organ wyjaśnił również, że kwestia przedawnienia należności podniesione we wniosku o umorzenie z [...] 2009 r. została wyjaśniona, zarówno w decyzji przez wskazanie na prowadzone czynności egzekucyjne (zastaw skarbowy na samochodach, ustanowienie hipoteki na nieruchomości czy zajęcie świadczenia rentowego) oraz niezależnym pismem z dnia [...] 2009 i [...] 2009 r. Przypomniano, że istotnie do [...] 2004 r. okres przedawnienia składek wynosił 5 lat, licząc od dnia w którym składka stała się wymagalna, ale od 1 lipca 2004 r. okres przedawnienia wynosi lat 10 i objął wszystkie zaległości powstałe przez ta datą, których okres przedawnienia nie upłynął (od [...] 1999 r.). Organ wyjaśnił również dlaczego uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności (prowadzone egzekucja ze świadczenia rentowego, majątek ruchomy i nieruchomy) oraz wnioskodawca nie wykazał, że nie jest w stanie opłacić tych należności ze względu na zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze K. S. wnioskował o umorzenie zadłużenia nie ze względu na swoją trudną sytuację materialną, lecz ze względu na przedawnienie roszczeń dochodzonych przez ZUS. Skarżący stoi na stanowisku, że ponieważ obejmują one okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 to przedawniły się z upływem 5 lat, a gdyby nawet przyjąć okres przedawnienia 10 lat to i tak upłynął okres przedawnienia zobowiązań do [...] 2001 r. Również błędna była decyzja ZUS z [...] r. nakazująca zapłatę tychże składek. Na koniec podkreślił, że zaniechanie płatności składek w terminie było konsekwencją błędnego pouczenia przez pracownika ZUS. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, którego szczegółowe uzasadnienie zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia należności składkowych, gdyż w dniu [...] 2009 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne i doręczono skarżącemu tytuły egzekucyjne nr [...] i [...] z [...] 2009 r., co spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z zapisem art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest ze świadczenia rentowego. Wskazano, że decyzja Sądu może mieć jedynie charakter kasacyjny co powoduje dodatkowo brak możliwości rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony i umorzenie zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną (art. 134 p.p.s.a.). Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący we wrześniu i grudniu 2009 r., należy wskazać, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, rozporządzenie wykonawcze) i te były przez organ administracyjny stosowane. Należy też przypomnieć, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 ustawy wskazanej wyżej. Ze względu na zarzuty skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (zobacz wyrok SN z 22 lipca 2009 r. sygn. akt IV K 70/09, LEX 529763, wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 466/08, LEX 549018). Innymi słowy przedawnienie zaległości składkowych wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulują przepisy, które weszły w życie dnia 1 stycznia 2003 r. i mają zastosowanie do trwającego w momencie ich wejścia w życie zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania wspomnianych składek. Nie mają one natomiast zastosowania do zaległości składkowych, które uległy przedawnieniu zgodnie z poprzednio obowiązującymi zasadami czyli po 5 latach od ich wymagalności. Skoro zatem, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (II GSK 651/08), w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia, który wynosi lat 10. Brak przepisów intertemporalnych nie oznacza braku regulacji w zakresie obowiązywania nowelizowanych przepisów, ale przesądza o obowiązku stosowania przepisów znowelizowanych od dnia ich wejścia w życie. Nie prowadzi to w żadnym razie do naruszenia zasady lex retro non agit i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ znowelizowane przepisy wcale nie działają wstecz, tylko zastępują dawną regulację z dniem wejścia w życie nowelizacji. Należy też wskazać, że zarzut przedawnienia strona skarżąca winna podnosić w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż jeżeli jest on zasadny to tylko w tym postępowaniu strona może osiągnąć oczekiwany skutek w postaci zaniechania egzekucji wobec wygaśnięcia zobowiązania. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu wykonawczym. Ustawa określa tylko dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. I tak, w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a ust. 3a tego artykułu możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie i oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji (zobacz wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK/07, LEX 399183). W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ZUS stwierdził, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, czego skarżący nie neguje. Podobnie jak sam twierdzi, że nie uzasadnia swojego wniosku trudną sytuacją materialną, ale dużym obciążeniem dla rodziny i obwinia za powstanie zaległości ZUS, podobnie jak za narastające odsetki, które w jego ocenie są konsekwencją długotrwałości postępowań o umorzenie. Oceniając rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że nie można postawić mu zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający odwołał się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji zgodnie, z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Z drugiej strony ubezpieczony, który uważa, że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania, ma prawo dochodzić roszczeń z tytułu ubezpieczeń z ubezpieczenia społecznego przed sądem. Dokonując w ten sposób wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek", ponieważ w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający w sprawie bez wątpienia nie naruszył prawa. Umorzenie zaległości, wyłącznie z przyczyn, które akcentuje strona skarżąca nie znajduje podstawy normatywnej, co z kolei powoduje, że uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym ze wskazaną już zasadą powszechności obciążeń publicznoprawnych. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał oceny stanu faktycznego na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę stwierdzając, że wnioskodawca nie udowodnił wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej mającej charakter stały i pogłębiający się, uzasadniający zastosowanie umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach". Uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają potraktowania skarżącego w sposób szczególny. Nadto żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie daje podstawy do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Wnioskodawca ma takie możliwości, czego sam nie neguje, ale za nieterminowe regulowanie składek z tytułu działalności prowadzonej osobiście i powstanie zaległości obarcza organ ubezpieczeniowy oraz księgową. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Również wydana decyzja spełnia wymogi zakreślone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, a szczególności wyciągnięte wnioski z poczynionych ustaleń faktycznych są przekonujące i logiczne. Tak więc, mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nastąpiła w zgodzie z prawem. Należy tu wskazać, że w przypadku sporu co do wysokości zaległych składek ze względu na przedawnienie wnioskodawca mógł uiścić część kwoty, którą uważał za należną, unikając naliczania odsetek, a pozostałą kwestionować. Wnioskodawca nie dokonał żadnej wpłaty, a zmniejszenie zadłużenia jest konsekwencją prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu tego typu naruszeń prawa – oddalił skargę w trybie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.