III SA/Gl 2637/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. W. zam. w L., prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] r., obejmującego opłatę za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. W ramach tychże okoliczności podniósł, że Izba Wytrzeźwień w C. (obecnie Ośrodek Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi ) w dniu [...] r. wystawiła tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący nieuregulowaną opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień J. W. i przekazała go do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w L., który wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zwrócił wierzycielowi - Ośrodkowi Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi w C. - sporny tytuł wykonawczy w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002r. nr 110, poz. 968 ze zm.) stwierdziwszy w toku postępowania swoją niewłaściwość jako organu egzekucyjnego w tej sprawie. Pismem z dnia [...] r. Ośrodek wniósł zażalenie powołując się na analogię postępowania w sprawach mandatów nakładanych przez straż miejską, kierowaną przez komendanta i podkreślił, że upoważnienie do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego wydaje strażnikom na wniosek komendanta, właściwy organ samorządu np. prezydent miasta. Zatem jeśli organ gminy o statusie miasta nie jest organem właściwym dla określenia lub ustalenia należności pieniężnej wynikającej z mandatu, to tym samym nie jest organem egzekucyjnym, którym rzeczowo właściwym jest odpowiedni miejscowo naczelnik urzędu skarbowego i ten stan prawny ma odniesienie do należności ustalanych i pobieranych przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi w C. . Ponadto z uwagi na fakt, że zobowiązany, na którego wystawiono przedmiotowy tytuł wykonawczy mieszka poza C. , egzekucja winna być prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. , który wszczął już postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, zatem brak było podstaw do dokonania jego zwrotu wierzycielowi. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi egzekucyjnemu uznawszy, że wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie spornego tytułu wykonawczego nie mógł on podlegać zwrotowi na podstawie art. 29 ustawy egzekucyjnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego możliwe było jedynie jego umorzenie, przy czym organ egzekucyjny winien przeanalizować możliwość umorzenia prowadzonego postępowania w razie jego ewidentnej bezskuteczności z powodu wymienionego w art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej oraz zweryfikować kwestię przedawnienia się dochodzonego zobowiązania. Kolejnym postanowieniem z [...] r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do J. W. na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej oraz art. 59 § 3 tej ustawy, z uwagi na niedopuszczalność egzekucji spowodowaną wadliwością tytułu wykonawczego. Kwestionując słuszność wydanego rozstrzygnięcia Ośrodek Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi w C. złożył zażalenie i wniósł o uchylenie postanowienia I instancji podnosząc, że art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej, nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż organ prowadził już wcześniej w tej sprawie postępowanie egzekucyjne. Jego zdaniem zarówno ustalanie jak i pobieranie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień jest kompetencją Dyrektora Ośrodka Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi w C., a zatem jest on też uprawniony do dochodzenia tego typu należności. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia mógłby stanowić tylko art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, mający zastosowanie wyłącznie przed przystąpieniem do egzekucji, a jak wcześniej wspomniano, w sprawie objętej zaskarżonym postanowieniem, postępowanie egzekucyjne zostało już wszczęte i było realizowane. Rozpoznający zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w K. wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] r. W jego uzasadnieniu pomijając istotnie wadliwe oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym z uwagi na jego odległe w czasie wystawienie jeszcze w 2002r. organ odwoławczy skupił się przede wszystkim na wymagalności należności objętej tytułem wykonawczym Izby Wytrzeźwień w C. z [...] r. Podkreślił, że zastosowane w 2007r. i 2009r. środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunków bankowych okazały się nieskutecznymi więc uznał, iż postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone z uwagi na wygaśnięcie dochodzonego przymusowo obowiązku wskutek jego przedawnienia. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Ośrodek Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi w C. zaskarżył postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o jego uchylenie wskazał na niezasadność tego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi, dokonując wykładni art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej, skarżący przyznał, iż ten przepis nie mógł stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jako niedopuszczalnego w sytuacji, gdy w tytule wykonawczym wskazany został inny organ jako właściwy do prowadzenia egzekucji. Powielając argumenty podniesione w zażaleniu skarżący podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mógłby stanowić tylko art. 29 § 1 w/w ustawy zakładający zwrot tytułów wykonawczych w przypadku dochodzenia obowiązku nie podlegającego egzekucji administracyjnej lub nie spełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, ale tylko przed przystąpieniem do egzekucji, a w tej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało już wszczęte. Stwierdzając, że organ II instancji bezpodstawnie dokonał zmiany podstawy prawnej umorzenia postępowania egzekucyjnego skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż egzekwowany obowiązek uległ przedawnieniu. Przede wszystkim bowiem w myśl art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, a po przerwaniu biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zakończono postępowanie egzekucyjne, a poza tym w dacie złożenia tytułu wykonawczego do organu skarbowego, termin przedawnienia przyjmowany był na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Zdaniem Strony był to okres 10-letni, odnoszący się do wszystkich spraw wszczętych przed datą 1 stycznia 2010 r. i taki termin przedawnienia należy przyjmować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił w uzasadnieniu swego stanowiska, że opłaty za pobyt osoby fizycznej w izbie wytrzeźwień mają charakter administracyjnoprawny, co oznacza brak podstaw do zastosowania przy tego typu należnościach przepisów Kodeksu cywilnego, przewidujących 10 - letni termin ich przedawnienia. Zgodnie zaś z art. 5 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień są publicznymi dochodami jednostki samorządu terytorialnego. Są one w rozumieniu art. 60 tej ustawy niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, do których na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a więc również postanowienia jej art. 70 dotyczące przedawnienia tych należności. Kwestie bowiem przedawnienia opłat stanowiących dochody jednostki samorządu terytorialnego nie znalazły unormowania w żadnym przepisie ustawy o finansach publicznych, a więc przyjęcie przy ocenie wymagalności opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, warunków art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej znajduje pełne uzasadnienie prawne. Na tym tle przedawnienie należności przypisanych z mocy prawa jeszcze w 2002r., a wykazanych w spornym tytule wykonawczym nie nasuwa wątpliwości. Organ odwoławczy przyznał, że przepis § 4 tego art. 70 Ordynacji podatkowej przewiduje opcję przerwania 5-letniego biegu terminu przedawnienia zakreślonego w § 1 wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony, ale ta okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Tytuł wykonawczy obejmujący opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień należną od J. W. wystawiony został w roku 2002, a zastosowane w 2007r. i 2009r. środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunków bankowych, z uwagi na nietrafne wytypowanie banków, nie prowadzących rachunków zobowiązanego - okazały się nieskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim podkreślić należy, że art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 – dalej kpa), stosowany odpowiednio na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawiera zasadę praworządności, która jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji. Działanie "na podstawie przepisów prawa" oznacza działanie w ramach zakreślonych przez wymienione w art. 87 Konstytucji źródła powszechnie obowiązującego prawa, a mianowicie: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz akty prawa miejscowego (te ostatnie tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Art. 6 otwiera rozdział zawierający katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne to najważniejsze reguły, które z jednej strony przesądzają o modelu postępowania, z drugiej - stanowią wytyczne działania dla organów. Działanie zaś na podstawie przepisów prawa to z jednej strony działanie przez organ właściwy, a z drugiej - przestrzeganie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Mając powyższe rozważania na względzie należy przede wszystkim zauważyć, iż zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Natomiast przesłanka z pkt. 7 tego przepisu dotyczy sytuacji jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Natomiast w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozpoznawanej sprawie i ewentualnego jej umorzenia kluczowe znaczenie ma prawidłowość wydanego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. pod względem formalnym. Dopiero bowiem ocena wypełnienia przez kwestionowany tytuł wymogów art. 27 ustawy egzekucyjnej umożliwi weryfikację zaskarżonego postanowienia i zbadanie jego legalności. Zatem ustalenie tej okoliczności ma podstawowe znaczenie dla stwierdzenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziła dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, a w konsekwencji także, czy istniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 bądź 7. Wykładnia zaś systemowa cytowanych norm prawnych prowadzi do wniosku, że wadą uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji administracyjnej jest brak w tytule wykonawczym któregokolwiek z elementów wymaganych przez art. 27 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej i w konsekwencji powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna i winna zostać umorzona. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 689/2008 wyrażono pogląd, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn wskazanych w art. 59 § 1 pkt 2 może nastąpić wyłącznie na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego. Organ egzekucyjny nie może uwzględnić z urzędu tego rodzaju okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego lub też wynikać z żądania wierzyciela. Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473; dalej - ustawa antyalkoholowa) organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Organem zaś wykonawczym samorządu jest prezydent danego miast. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określa zadania prezydenta miasta, do których należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Poza tym prezydent miast jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5) – jakimi są m.in. izby wytrzeźwień. Natomiast z mocy art. 42 ust. 5a ustawy antyalkoholowej egzekucja należności za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przepis art. 26 § 1 tej ustawy stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i winien zawierać prawidłowe oznaczenie wierzyciela (art. 27 § 1). Jeżeli zaś tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 jest zwracany. Należy więc zauważyć, że wierzycielem w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej jest podmiot uprawniony do żądania m.in. wykonania obowiązku (art. 1a pkt 13). Uprawnionym zaś do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej ustawowo określonych obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku (art. 5 § 1). Zatem wierzycielem - w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Nie może zaś być nim ani osoba fizyczna ani inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty "prywatne", które w postępowaniu cywilnym mają status wierzyciela, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogą jedynie tylko za "pośrednictwem" wierzyciela (w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej w administracji) wnosić o wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym nie są stroną tegoż postępowania. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jedynie instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego - jak w postępowaniu cywilnym. W konsekwencji więc powyższych regulacji należy stwierdzić, że wyłącznie Miasto C. może mieć status wierzyciela w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym i w rubryce oznaczenie wierzyciela na tytule wykonawczym może ewentualnie figurować Prezydent tego Miasta - jako organ reprezentujący interesy danej gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. Zatem zastosowanie tej przesłanki z pkt. 2 jako podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia było błędne. Nie znajduje ona bowiem zastosowania do niewierzyciela, a taki jest status Ośrodka Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi w C. Powyższe uchybienie organu odwoławczego jednak nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy, gdyż umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego należało uznać za prawidłowe, tyle że na mocy pkt 7 art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej – tj. z powodu wadliwego tytułu wykonawczego, tak jak to przyjął organ I instancji. Tym samym wobec niespełniania przez ten dokument wymogów formalnych brak było podstaw do badania jakiejkolwiek terminowości czy ewentualnego przedawnienia należności objętych kwestionowanym tytułem wykonawczym nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.