III SA/Gl 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekretarz sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Pierwszym pismem z dnia [...]r. B.S. wniosła o zawarcie układu ratalnego obejmującego wszystkie zaległości "według wykazu ZUS". W związku z tym wnioskiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Z. wezwał pismem z dnia [...]r. do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów wymienionych w załączniku w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dnia [...]r. do Oddziału ZUS-u wpłynęły dokumenty oraz wniosek z dnia [...] r. w którym B.S. "w związku z powstałymi zaległościami w płaceniu składek ZUS od stycznia 2007 r. do kwietnia 2008 r." domagała się umorzenia odsetek oraz rozłożenie głównej zaległości na raty na okres 3 lat. Drugim wnioskiem z dnia [...]r. ( wpłynęła do organu [...]r.) B.S. wniosła o umorzenie "wszystkich zaległości ciążących na "A" w S., która to firma została zlikwidowana [...]r." Wniosek uzasadniła tym, iż nie jest w stanie spłacić powstałych zaległości, bowiem obecnie osiągane przez nią dochody nie wystarczają na pokrycie kosztów prowadzonej przez nią działalności gospodarczej i utrzymania rodziny. Decyzją z dnia [...]r., nr: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...], odmawiającą wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: - na ubezpieczenie społeczne – za okres: od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł, oraz odsetek liczonych na dzień [...] r. w kwocie [...] zł; kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej [...] zł. + [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne – za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł, oraz w tym z tytułu odsetek liczonych na dzień [...]r. w kwocie [...] zł , kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej [...] zł; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] r. [...] zł. kosztów upomnienia [...] zł i dodatkowej opłaty [...] zł. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Prezes ZUS-u w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. W dniu [...] r. do Oddziału ZUS-u w Z. wpłynął wniosek B.S. o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych składek. Wnioskodawczyni uzasadniła wniosek tym, iż nie jest w stanie z dochodów osiąganych z prowadzonej działalności gospodarczej pokryć kosztów utrzymania, a tym bardziej spłacić zaległości. Do wniosku dołączyła oświadczenie, załącznik do wniosku o udzielenie pomocy publicznej, kopie wpisu do ewidencji gospodarczej z [...] r. i z [...]r., kopię decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej [...]r., zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z [...] i [...]r. o zaległościach podatkowych, kopie dowodów rejestracyjnych trzech samochodów osobowych, oświadczenie o niekorzystaniu z pomocy publicznej, wykaz kosztów utrzymania, zeznanie o wysokości osiągniętego w [...] r. dochodu. Po przeanalizowaniu nadesłanych przez wnioskodawczynię dokumentów organ rentowy uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej oraz nie stwierdzono "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa jest w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W konsekwencji organ ten wydał decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]r., którą odmówił umorzenia zadłużenia. W dniu [...]r. wpłynął do Oddziału ZUS w Z. wniosek B.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podtrzymała ona swoje dotychczasowe żądanie umorzenia zadłużenia, motywując go swoją trudną sytuacją finansową oraz złą sytuacją zdrowotną swoją i męża. organ rentowy dokonał ponownej analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej w oparciu o dokumentację będącą w posiadaniu Oddziału ZUS-u i wydał wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszym rzędzie dokonano analizy akt sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie niezapłaconych należności jako całkowicie nieściągalnych, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono, iż żadna z tych przesłanek aktualnie nie zachodzi. Następnie dokonano analizy akt sprawy pod kątem stwierdzenia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", podkreślając, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak tylko składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek i tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia oraz pod warunkiem, że zostaną spełnione warunki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W ocenie organu warunki te nie zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, iż B.S. prowadzi działalność gospodarczą i w [...] r. osiągnęła z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł., a jej mąż otrzymuje rentę w wysokości [...] zł. netto. Ustalił także, że wnioskodawczyni posiada dom jednorodzinny, jest współwłaścicielem trzech samochodów, tj. [...] – r. prod. 1998, [...], r. prod. 2001, [...] - r. prod. 1995. W spłaca w systemie ratalnym wierzytelności wobec innych wierzycieli. Łącznie raty miesięcznie wynoszą [...] zł. Zauważył także, iż nie wykazała żadnym dokumentem, zaświadczeniem lekarskim swojego i męża złego stanu zdrowia. Reasumując organ rentowy stwierdził, iż w przypadku B.S. nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż całkowita nieściągalność to również trwała nieściągalność a taka nie występuje w przedmiotowej sprawie uwagi na to, że zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochody i spłaca swoje zobowiązania cywilnoprawne, a zatem tym bardziej jej zobowiązania publicznoprawne w stosunku do ZUS-u nie mogą być traktowane jako zobowiązania drugoplanowe, które regulowane są dopiero wówczas, gdy pozostaną jakieś środki pieniężne po uiszczeniu należności wobec innych wierzycieli. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także, w ocenie organu rentowego, przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), ponieważ zobowiązana: 1) nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, 2) nie udowodniła swojej przewlekłej choroby, ani sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, 3) uzyskuje stałe dochody z działalności gospodarczej przy jednoczesnym spłacaniu zobowiązań cywilnoprawnych, tym samym nie można uznać, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zaakcentował, iż w sprawie należy wziąć pod uwagę także interes społeczny wyrażony w zasadzie równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, który nie pozwala ZUS-owi dowolnie preferować interesów jednych podatników kosztem innych. Ponadto podkreślił, ze prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z ponoszeniem wszelkich konsekwencji z tym związanych i powinno być kwestią świadomego wyboru podatnika. Ponadto pismem z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Z. poinformował B.S. o pozostawieniu jej wniosku o rozłożenie należności na raty z dnia [...]r. bez rozpoznania. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego B.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z [...]r. i umorzenie zaległych składek z uwagi na stale pogarszającą się sytuację finansową jej rodziny, malejące wpływy z działalności gospodarczej, spowodowane ogólnym kryzysem gospodarczym, wzrastające zaległości z tytułu czynszu, dostarczonych mediów. Z tych samych powodów nie byłaby w stanie realizować proponowanego przez ZUS układu ratalnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu rentowego w tej sprawie, podkreślając, iż skarżąca w skardze nie podniosła żadnych nowych okoliczności nie znanych organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 20 września 2005 r. (sygn. VI S.A./Wa 173/05, LEX nr 192960), że jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. A to zwalnia Sąd z badania czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Bowiem w pierwszej kolejności rozpatrzeniu przez Sąd podlegają kwestie naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez organy podatkowe stan faktyczny jest prawidłowy możliwe będzie skontrolowanie procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przy wydawaniu kwestionowanych rozstrzygnięć przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.): "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty." Nadto art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, iż: "Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29". Zgodnie natomiast z art. 32 tejże ustawy: "Do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne." W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych." Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu ustawy. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go ust. 1 wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt. II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego) NSA stwierdził, że: "1. Organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. 2. Decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 20 czerwca 1984 r., (sygn. akt III SA 87/84, GAP 1986, nr 13, s. 44), NSA przyjął, że: "1. Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji." W uchwale z dnia 6 maja 2006 r. (sygn. akt II UZP 6/04 – OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy stwierdził, iż zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwarza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Wskazać należy także na tezę wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II GSK 141/07 – LEX nr 368197): "Decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia." W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych składek zostało zainicjowane wnioskiem strony z [...] r., który wpłynął do Oddziału ZUS-u w Z. [...] r. Zgodnie z treścią tego wniosku dotyczył on zaległości skarżącej od stycznia 2007 r. do kwietnia 2008 r. W aktach administracyjnych brak pisma skarżącej zmieniającego zakres tego wniosku. Równolegle toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z [...] r. o zawarcie układu ratalnego obejmującego wszystkie zaległe składki. Pismem z dnia [...] r. Oddział ZUS w Z. poinformował skarżącą o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Wreszcie w nadesłanych przez organ rentowy aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącej z [...]r. o zawarcie układu ratalnego rozkładającego na raty zaległe składki z jednoczesnym umorzeniem zaległych odsetek. W kontekście rozpoznanej sprawy należy podkreślić, że zgodnie z cytowanym wyżej art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi ust. 2, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 cytowanej ustawy, znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście, przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 wskazanej ustawy, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Podkreślić także należy, iż wnioskodawca ma, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym, jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane - art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Prezesa ZUS-u, iż nie wystąpiła po stronie wnioskodawczyni którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednak w ocenie Sądu organ rentowy w przedmiotowej sprawie niezgodnie z prawem przeprowadził postępowanie administracyjne. Objął nim i w konsekwencji także zaskarżoną decyzją zaległe składki za okres nie objęty wnioskiem skarżącej z [...]r. dotyczącym umorzenia składek za okres od stycznia 2007 do kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1314/06 ( LEX 364695) wyraził pogląd, że artykuł 61 § 1 K.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela to zapatrywanie. W konsekwencji należy zatem uznać, iż sprawa o przyznanie uprawnienia w formie ulgi polegającej na umorzeniu zaległych składek wszczynana jest na podstawie wniosku i to treść wniosku oraz normy prawa materialnego – tj. art. 28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujące zakres uprawnienia, decydują o przedmiocie i granicach postępowania. Organ rentowy w rozpoznawanej sprawie nie był uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony i rozszerzania go na inny okres nie objęty żądaniem, co do którego zresztą strona sformułowała żądanie zawarcia układu ratalnego we wniosku z [...]r., a więc żądanie przyznania jej ulgi w innej, mniej radykalnej, formie. Pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania pismem z dnia [...]r. nie wpływało na ocenę niniejszej sprawy. Tym bardziej, że pismem z dnia [...]r. skarżąca także zwróciła się do ZUS – Oddziału w Z. o zawarcie układu ratalnego obejmującego jej zaległości powstałe od [...] r. do końca [...]r. z jednoczesnym umorzeniem powstałych za ten okres odsetek. Zatem należało uznać, iż organ orzekający w sprawie w istotny sposób naruszył art. 61 K.p.a. Dalej zauważyć także należy, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania-wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Zasadę współmierności, w stosowaniu środków mających służyć do osiągnięcia zamierzonego celu oraz w wyważeniu interesu obywateli i interesu publicznego, wyraża też art. 6 ust. 3 Kodeks Dobrej Administracji (KDA), który stanowi, że; - W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań (ust. 1), - W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu (ust. 2). Kodeks Dobrej Administracji został przyjęty dnia 6 września 2001 r. na podstawie rezolucji Parlamentu Europejskiego (zob. Code of Good Administrative Behaviour Relations with the public, Dz. Urz. WE No. L 267/2000; J. Helios Europejski Kodeks Dobrej Administracji – analiza postanowień a polski system prawny, Prawo i Podatki w Unii Europejskiej 2005/9/25-27, 2005/10/58-61, 2005/11/59-61, 2005/12/49-51). Powinien być respektowany nie tylko przez instytucje Unii Europejskiej, ich administracje ale też przez urzędników w ich relacjach z obywatelami. Przechodząc od tych ogólnych stwierdzeń do szczegółowych przepisów odzwierciedlających zasadę ograniczonego formalizmu należy wskazać, że wymagania formalne co do treści podania określają przepisy art. 168 § 2 i 3 O.p., według których podanie powinno zawierać co najmniej: - treść żądania, - wskazanie osoby, od której pochodzi, - jej adresu (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby labo miejsca prowadzenia działalności, - podpis wnoszącego, - a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Od spełnienia tych wymagań formalnych uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej danej czynności procesowej. Braki te uniemożliwiają nadanie podaniu właściwego biegu. Biorąc pod uwagę wezwania organu podatkowego, o uzupełnienie wniosku strony w niniejszej sprawie, rozważania w tym zakresie należy zawęzić do pierwszego i ostatniego wymienionego wymagania. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania przesądzając o charakterze czynności procesowej dokonanej przez stronę. Żądanie należy oceniać na podstawie treści pisma wniesionego przez stronę, a nie na podstawie np. jego tytułu. Przepis nie odnosi się do tego, jak żądanie powinno być sformułowane, na ile dokładnie winno posługiwać się pojęciami używanymi w języku prawnym, czyli zawartymi w tekście regulacji prawnych, czy powinno zawierać podstawy prawne w swej treści i na ile one muszą być również precyzyjne. Brak odpowiedzi w tym zakresie w samym przepisie prowadzi do wniosku sformułowanego wyżej, że treść żądania musi być oceniana z uwzględnieniem intencji i interesu strony. Należy mieć na uwadze to, że na tym etapie postępowania od strony nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa albo żeby była reprezentowana przez osobę, która ma stosowne wykształcenie w tym zakresie. Dlatego też w piśmie ZUS z [...]r. skierowanym do strony, wzywającym do uzupełnienia wniosku o stosowne, aktualne informacje, które pozwolą określić, że dłużnik spełnia określone w ustawie wymogi do kwalifikacji jego należności do umorzenia, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a. Jakkolwiek uchybienie to - ze względu na niezastosowanie przedmiotowego rygoru - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak - w ocenie Sądu - wymagało zaznaczenia wobec jego błędnego zastosowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. Przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do jednoznacznego wyjaśnienia zakresu wniosku skarżącej. Przy czym dopóki sprawa administracyjna nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania.