III SA/Gl 2711/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. U Z A S A D N I E N I E. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. nr [...], którą odmówił R. Z. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym: - składki na ubezpieczenie społeczne za prowadzącego działalność- za okres [...] – w kwocie [...] zł, - odsetki za zwłokę naliczone na dzień przedawnienia w kwocie – [...] zł, - odsetki za zwłokę naliczone na dzień [...] r. w kwocie – [...] zł, - koszty upomnienia w kwocie – [...] zł. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej u.p.s.u.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] r. R. Z. wniósł o umorzenie powyższych należności z tytułu nieopłaconych składek. Jako uzasadnienie wskazał trudna sytuację finansową i stan zdrowia, który uniemożliwia mu podjęcie stałej pracy zarobkowej. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z jego treścią należność może być uznana za całkowicie nieściągalną, gdy - w szczególności - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych lub możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, bądź też gdy brak majątku z którego można prowadzić egzekucję, stwierdził naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy, albo gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład stwierdził, iż z uwagi na fakt, że żadna z powyższych przesłanek całkowitej nieściągalności nie zaistniała, nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Podkreślono, że wnioskodawca osiąga dochody z pracy dorywczej nadto prowadzi gospodarstwo wspólnie z żoną, która pobiera emeryturę w kwocie [...] zł miesięcznie. Wskazane wydatki na utrzymanie i lekarstwa wynoszące ok. [...] zł nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Wnioskodawca posiada również samochód [...] rok. prod. 1997 i nieruchomość dla której ustanowiona jest księga wieczysta nr [...], na której ustanowiona jest hipoteka zabezpieczająca należności ZUS i może być przedmiotem egzekucji. Jednocześnie wskazano, że postanowieniem z [...] r. Urząd Skarbowy w K. umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu nieściągalności co jednak nie nakłada na organ obowiązku umorzenia egzekwowanych składek a jedynie stwarza taką możliwość. Organ nie znalazł również uzasadnienia dla potraktowania sytuacji wnioskodawcy jako uzasadnionego przypadku wskazanego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który uzasadnia umorzenie składek nawet bez spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, a szczególności wobec braku spełnienia szczególnych przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365). Nie dopatrzono się jednak dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności, gdyż pozostaje jeszcze możliwość ich spłaty w ramach układu ratalnego oraz negocjowania okresu spłaty. Organ przypomniał także wnioskodawcy, iż przy ustalaniu prawa do emerytury, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz.118 ze zm.) nie uwzględnia się okresów za które nie zostały opłacone składki, mimo podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy R. Z. nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Wskazał, że ma [...] lat, jest chory (niedowład ręki lewej) i nie może pracować, z racji zadłużenia w ZUS nie może także uzyskać statusu bezrobotnego i ubezpieczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Oddziału ZUS w C. działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy sporną decyzję z dnia [...]r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze R. Z. zaskarżoną decyzje uznał za krzywdzącą, ponieważ ze względu na stan zdrowia i dochody nie jest w stanie spłacić zaległych składek bez pozbawienie siebie i żony możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Przedstawił ponownie swoją sytuację majątkową i zdrowotną. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od [...] r. do [...] r. oraz treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek objęte co do zasady 10 letnik terminem przedawnienia nie ulegają przedawnieniu jeżeli zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem i po upływie tego terminu mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna lecz z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego też Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów, np. sprawiedliwości społecznej. Nie jest też związany zarzutami skargi. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w dacie złożenia wniosku – [...]r., który nie uległ jednak zmianie od wydania w sprawie decyzji z [...]r. Należy wskazać, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., u.s.u.s) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, przepisy wykonawcze). Bezspornym pozostaje, że należności muszą być wymagalne. Zważywszy fakt, że wniosek dotyczył zaległych składek za okres od [...] r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. to w pierwszej kolejności należało rozważyć czy nie uległy one przedawnieniu. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązek ich zapłaty powstał pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 25, poz.137), która obowiązywała do 31 grudnia 1998 r. i od 1 stycznia 1999 r. i została zastąpiona ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74). Regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązujące do 31 grudnia 2002 r. dotyczące przedawnienia nie odbiegały od tych, jakie zawierała ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 35 ust. ust. 3 i 4 tej ostatnio powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna a bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik, przy czym składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Według pierwotnego brzmienia art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. W niniejszej sprawie Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zarówno w dacie wydania decyzji w I instancji, jak również decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązania wnioskodawcy uległy już przedawnieniu na skutek upływu okresu przedawnienia który wynosił 5 lat a także okresu 10 lat ich wymagalności. Przedawnienie i upływ terminu wymagalności pierwszych składek przypadała odpowiednio na [...]r. i na [...]r. a zatem okres 10 lat upłynął w [...] r. W przypadku składek za [...]r. (wymagalnych w [...]r.) termin przedawnienia upływał w [...]r. a dopuszczalny okres ich wymagalności na [...]r. Z dniem 1 stycznia 2003 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) okres przedawnienia zobowiązań z tytułu składek został wydłużony do lat 10, licząc od dnia w którym stały się wymagalne (art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s.). Nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia zawarcia umowy o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Bieg terminu przedawnienia przerywało ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczynał się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. (...) Jak wynika z przytoczonych unormowań również bieg terminu przedawnienia uzyskał nowe cechy w zakresie podstaw przerwania i zawieszenia. Ustało również ograniczenie skutków przerwania terminu przedawnienia związane z upływem czasu od daty płatności składek i niemożnością dochodzenia należności. W opisanej sytuacji prawnej powstaje problem, czy należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. włącznie, podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna (wyrok II GSK 1102/08 z 30 lipca 2008 r., LEX nr 552737, czy sygn. akt II GSK 72/09 z 30 września 2009 r. LEX nr 597062) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Jednakże w przedmiotowej sprawie składki objęte wnioskiem obejmowały okres, którego termin przedawnienia upłynął i należało wykazać dlaczego organ nadal uważa je za wymagalne. W aktach sprawy organ przedstawił tylko wypis z księgi wieczystej (kserokopia) z odręcznymi adnotacjami jakiego czasokresu wpis hipoteki dotyczy bez wskazania tytułów wykonawczych, które były podstawą ich dokonania. Adnotacja "z tytułu zaległości składek na ubezpieczenie społeczne ustalonych tytułem wykonawczym z [...]r. za nr [...] czy z [...] nr [...]" jest niewystarczająca do dokonania prawidłowej oceny przedmiotowości wniosku o umorzenie zaległych składek. Organ powołuje się również na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w K. w dniu [...] r. bez wskazanie konkretnych zaległości nim objętych. Problem dopuszczalności wydłużania terminu przedawnienia był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wypowiedział się w tej kwestii Sąd Najwyższy w wyroku z 12 lipca 2007 r. (I UK 37/07, OSNP 2008, Nr 17-18, poz. 266), który zauważył że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Innymi słowy dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Nadto w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r. I UZP 4/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 17), w której przyjęto, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw". Podobnie w uchwale z 2 lipca 2008 r. II UZP 5/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16) SN uznał, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (zobacz. wyrok z 12 listopada 2007 r. I UK 147/07, LEX nr 359577). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. III SA/Wa 2425/06 (LEX nr 328643) zauważył, że "z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych." Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania (zobacz wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2006 r. LEX nr 328643). Również art. 109 u.s.u.s. nie odnosi się do instytucji przedawnienia, gdyż pojęcia rozliczać i opłacać nie obejmują biegu terminu przedawnienia i innych cech przedawnienia należności z tytułu składek (zobacz wyrok NSA z 30 wrześni 2010 r. sygn. akt II GSK 72/09). Konsekwencją przyjęcia wskazanego stanowiska jest stwierdzenie, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie (31 grudnia 2002 r.). Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba oceny kontrolowanej decyzji przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego, które następowały po dacie wymagalności składek oraz rozważenia, czy i ewentualnie które należności z tytułu składek uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. lub bieg terminu ich przedawnienia został przerwany na mocy art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych lub art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.s.u.s. Sąd orzekający stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotychczas nie badał, a na pewno nie wykazał tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie terminu przedawnienia, co jest niezbędne dla pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071 - dalej jako K.p.a.) stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno, co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi, zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także pominął oceny, których winien dokonać z urzędu. Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stąd decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wniosek o umorzenie zaległych należności a w szczególności decyzja ZUS może dotyczyć wyłącznie składek należnych i nieprzedawnionych. Tym samym organ orzekający, ponownie rozpatrując sprawę, winien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i uzupełnić materiał dowodowy o akta postępowania egzekucyjnego a następnie poddać ponownie wnikliwej ocenie, która winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W pierwszej kolejności zbadać czy objęte decyzja składki nie uległy przedawnieniu a jeżeli termin ten został przerwany to kiedy i czy skutecznie. Na koniec Sąd zauważa, iż rozważania dotyczące zasadności prowadzonego postępowania wobec składek, których formalnie okres przedawnienia upłynął wymagają wskazania okoliczności, które ten bieg przerwały lub zawiesiły winny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji nawet, jeżeli nie jest to okoliczność sporna. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji .