III SA/Gl 2719/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi B. L.-S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. 1.Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy B.L.-S., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...]r., nr [...], którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w łącznej wysokości [...] zł. 2. W dniu [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wpłynął wniosek B.L.-S. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. 2.1. Strona uzasadniła swój wniosek trudną sytuacją materialną, wynikająca z zdarzeń losowych oraz przebytą w 1987 r. operacji [...], której efektem był całkowity paraliż prawej strony ciała. Zaznaczyła, że była okradziona, miała zalane mieszkanie i pożar domu, w trakcie którego straciła cały dobytek. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o pożarze z dnia [...] r. oraz odcinek z renty. 2.2. W toku postępowania do wskazanego wniosku dołączono: załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek opisujący jej sytuacje materialną, gdzie strona podała, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób (dodatkowo córka – [...] lat), którego łączy dochód miesięczny wynosi [...]zł (z tytułu renty - [...]zł i działalności gospodarczej – ok. [...]zł), oświadczenie o nieskorzystaniu z pomocy publicznej w okresie ostatnich 3 lat oraz oświadczenie o zakresie prowadzonej działalności, kserokopię porozumienia z dnia [...] r. zawartego ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w K. dotyczącego zakresu i trybu spłaty zaległych należności w opłatach za domek jednorodzinny (zaległa należność główna – [...]zł i odsetki –[...]zł, rata – [...] zł). 3. Decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w C., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym na: - ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami wynoszącymi na dzień [...]r. [...]zł oraz kosztami upomnienia w kwocie [...]zł. - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca do sierpnia 2000 r., od listopada 2000 r. do stycznia 2001 r., od sierpnia 2001 r. do maja 2006 r., od września 2006 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami wynoszącymi na dzień [...] r. [...]zł oraz kosztami upomnienia w kwocie [...] zł. - Fundusz Pracy za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami na dzień [...]r. wynoszącymi [...] zł oraz kosztami upomnienia w kwocie [...] zł. 3.1. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał przepisy stanowiące podstawę do umorzenia należności, tj. art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwane dalej rozporządzeniem z 2003 r.). 3.2. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w powołanych przepisach nie została przez B.L.-S. spełniona. W szczególności organ wskazał, iż strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, a komornik sądowy ani też naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, w związku z czym zdaniem organu nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. 3.2.1. Ponadto organ opierając się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podniósł, że strona nie wykazała, aby uregulowanie należności wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego pozbawiło ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ na potwierdzenie swoich argumentów wskazał, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które utrzymuje z dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie [...] zł oraz z dochodów z tytułu świadczenia rentowego w wysokości [...]zł, przy czym stałe, miesięczne wydatki dla tego gospodarstwa domowego wynoszą [...]zł, przy uwzględnieniu kosztów korzystania z telefonu w łącznej kwocie [...] zł. Zdaniem organu wydatki na korzystanie z telefonu nie należą do katalogu niezbędnych podstawowych potrzeb gospodarstwa domowego, ponadto organ wskazał, iż wydatki gospodarstwa nie zostały udokumentowane odpowiednimi zaświadczeniami, a organ we własnym zakresie nie miał możliwości ustalenia tych informacji i wzięcia pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy. 3.2.2. Organ pierwszej instancji opisując sytuację skarżącej podniósł również, iż pożar który miał miejsce w dniu [...]r. nie miał związku z zadłużeniem za okres od lipca 2000 r. do września 2003 r., a jego skutki nie były na tyle dotkliwe, aby uniemożliwić prowadzenie skarżącej działalności w okresie od listopada 2003 r. do nadal i opłacanie składek. 3.3. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaakcentował także, iż pobór odsetek od zaległych składek stanowi obok sankcji również rekompensatę, wyrównująca straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. 3.4. Podkreślił, iż umorzenie należności ma charakter wyjątkowy, a należności z tytułu składek mają charakter publicznoprawny. Ponadto wskazał, iż skutki finansowe działalności gospodarczej strony nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli oraz że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, a z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. 4. B.L.-S. pismem z dnia [...]r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż nie zgadza się z twierdzeniami leżącymi u podstaw wydanej decyzji. Podniosła, iż wszelkie dokumenty potwierdzające wysokość poniesionych przez nią wydatków oraz stan zdrowia zostały złożone do akt sprawy. 5. Wraz z pismem z dnia [...]r. przesłała dowody poniesienia kosztów utrzymania i kserokopię decyzji rentowej. 6. Decyzją z dnia [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ drugiej instancji, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek. 6.1. ZUS uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał treść przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie z 2003 r., powtarzając argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji. 6.2. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zaakcentował, iż sytuacja gospodarstwa domowego prowadzonego przez B.L.-S.nie uległa zmianie, dołączona do akt kserokopia wypisu z treści orzeczenia, z którego wynika, że stwierdzono u skarżącej upośledzenie funkcji organizmu, które czynią badaną niezdolną do zatrudnienia, z możliwością pracy w warunkach specjalnych zdaniem organu nie ma wpływu na prowadzoną przez stronę działalność gospodarczą. 6.3. Organ odwoławczy w ślad za argumentacją organu pierwszej instancji stwierdził, iż dochody skarżącej z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej wynoszące około [...] zł nie zostały udokumentowane, ponadto wydatki wynoszące [...]zł obejmuje koszty korzystania z telefonów w łącznej wys. [...]zł, które zdaniem organu nie można uznać za niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. 6.4. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, jednakże nie jest zobligowany do umarzania należności nawet przy ustaleniu, iż zachodzą przesłanki uzasadniające pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika. Zdaniem organu nie dopuszczalna jest sytuacja. w której z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czyni się powszechnie stosowany środek prowadzący do zwolnienia z długu. 7. W dniu [...]r. B. L.-S. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. wydaną w niniejszej sprawie. Skarżąca żądając uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji stwierdziła, ze rozstrzygnięcie ZUS winno być merytoryczne, natomiast w przedmiotowym postępowaniu, zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego była praktycznie kopią decyzji organu pierwszej instancji, przy czym nie zwierała odniesienia do dokumentów dotyczących stanu zdrowia i posiadanego majątku złożonych przez skarżącą i nie wskazywała wpływu tych dokumentów na rozstrzygnięcie. 7. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podkreślając, iż umorzenie składek może nastąpić w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych składek, do których uiszczenia zobowiązana była skarżąca. 7.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał przedstawione uprzednio stanowisko wyjaśniając, że pozytywna decyzja w sprawie umorzenia składek przed ich przedawnieniem należy tylko i wyłącznie od oceny jej zasadności dokonanej przez ZUS, który musi przy tej ocenie uwzględnić możliwości finansowe FUS. Ponadto organ odwoławczy zaakcentował, że ZUS może odmówić umorzenia zaległych składek nawet w sytuacji gdy wystąpią wszystkie przesłanki wymienione w przepisach, zatem również w sytuacji gdy płatnik składek prywatnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem organu twierdzenie, iż wystąpienie przesłanek wymienionych w przepisach oznacza bezwzględne umorzenie przez ZUS zaległości z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne uwzględniając jedynie tylko i wyłącznie interes płatnika, a całkowicie pomijając interes ubezpieczonych, było błędne. 7.2. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wydając decyzję w przedmiocie umorzenia składek nie można prowadzić drobiazgowego postępowania dowodowego, gdyż do niczego w efekcie to nie prowadzi a jedynie skutkiem takiego działania będzie przedłużenie terminu wydania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych składek. Zdaniem organu przemawia za tym to, że z punktu oceny zasadności umorzenia składek najistotniejszym jest jedynie ustalenie czy zasadnym jest zwolnienie z długu płatnika przed terminem upływu przedawnienia roszczenia, zatem obowiązujące w kodeksie postępowania administracyjnego regulacje dotyczące zasad gromadzenia materiałów dowodowych w toku klasycznego postępowania administracyjnego muszą mieć w tego typu sprawach ograniczone zastosowanie. ZUS podniósł ponadto, iż ostatnie orzecznictwo NSA wskazuje, że ciężar dowodu w tego typu sprawach ciąży na płatniku, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez płatnika dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Skarga jest zasadna. 9. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. 9.1. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy to materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. 10. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w sprawie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i inne, i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, należy mieć na uwadze następujące regulacje prawne oraz prawa i obowiązki z nich wynikające zarówno dla wnioskodawcy występującego o przyznanie danej ulgi, jak i organu administracji, który rozpatruje taki wniosek. 10.1. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu): 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. 5. W przypadku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, decyzję umarzającą należności z tytułu składek pozostawia się w aktach sprawy. 10.2. Natomiast zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003 r., wydanego w oparciu o art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s.: 1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. 10.3. Poza tym stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. 11. Na gruncie tych przepisów należy zwrócić uwagę na kilka następujących ogólnych wniosków z nich wynikających, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. 11.1. Zakresem przedmiotowym instytucji umorzenia zostały objęte nie tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ale również z tytułu składek na Fundusz Pracy. Wówczas do tych należności przepisy dotyczące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się "odpowiednio". 11.2. Zastosowanie wnioskowanej przez stronę instytucji "umorzenia należności" powstałych w danych okresach rozliczeniowych wiąże się z koniecznością wykazania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że należności takie powstały i że na dzień orzekania w tym zakresie nadal istniały, tzn. że nie uległy jeszcze przedawnieniu. 11.3. W przepisach art. 28 ust. 2, 3, 3a i 3b u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. określony został zamknięty katalog przypadków, których wystąpienie w konkretnej sytuacji uprawnia organ do umorzenia należności z tytułu składek. Z tym, że w części wstępnej przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. określone zostały ogólne przesłanki, a w pkt 1 – 3 wskazano przykładowo konkretne sytuacje uzasadniające umorzenie w ramach tych przesłanek. Z przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanek tam wymienionych (ciężar dowodu) spoczywa na stronie ("jeżeli zobowiązany wykaże"). Natomiast obowiązkiem organu, stosownie do zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a., jest występować do strony z wezwaniem do złożenia stosownych dokumentów, które są konieczne do wykazania istnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. 11.4. Wystąpienie tych warunków w konkretnej sprawie nie oznacza, że organ jest już zobowiązany umorzyć dane należności. Organ ma w tej sytuacji jedynie uprawnienie, a nie obowiązek umorzenia zaległości, ponieważ wszystkie te normy prawne, jak i sama istota ulgi, oparta jest na konstrukcji, tzw. uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., II GSK 396/08 i z dnia 14 października 2008 r., II GSK 379/08 publikowane na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285). Językowo wyraża się to w użyciu przez ustawodawcę określenia "może". W orzecznictwie podkreśla się, że charakter uznaniowy decyzji w sprawie umorzenia ma również wpływ na sposób dokonywania przez sąd administracyjny kontroli konkretnych postępowań prowadzonych przez organ w tym zakresie. Zauważa się przy tym, że sąd nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, np. umorzenia składek lub odsetek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu, a rola sądu sprowadza się - w pewnym uproszczeniu - do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Tym samym kontrolowane winno być postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje, czyli sąd winien zbadać, czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., II GSK 379/08, publikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 12. Biorąc to wszystko pod uwagę i badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, które mają charakter uznaniowy, w sytuacji prawnej i faktycznej zaistniałej w przedmiotowej sprawie, Sąd doszukał się po stronie organu odwoławczego naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a. zobowiązujący go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Poza tym działał sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania do organu administracji (art. 8 k.p.a.) oraz nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.) oraz jeśli nie zastosował się do skutków wynikających ze złożonych dokumentów, to nie podał w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, dlaczego powołanym dokumentom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie tych przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie istnienia zaległości, które podlegają umorzenia i przesłanek umorzenia nie wiązało się z uznaniem administracyjnym tylko je poprzedzało, czyli w tym zakresie na organie ciążyły określone obowiązki procesowe, które winien był wykonać. 12.1. W pierwszej kolejności organ w ogóle nie wyjaśnił od strony przedawnienia należności, z powołaniem się na stosowne przepisy oraz okoliczności faktyczne potwierdzające zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, dlaczego przyjmował na dzień wydania decyzji w drugiej instancji istnienie określonych zaległości z tytułu najstarszych składek na ubezpieczenie zdrowotne, których umorzenia odmawiał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji nie znalazły się stosowne wywody, dlatego Sąd nie mógł przeprowadzić oceny w tym zakresie. Dla strony wnoszącej o umorzenie należności istotne jest między innymi to, w jakiej kwocie ma zaległości. Wysokość należnych składek jest też elementem przesłanek umorzenia, np. z art. 28 ust. 3 pkt 4a i 6 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z 2003 r. (porównanie wysokości należności do zapłaty w stosunku do koniecznych wydatków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb). 12.2. Przy ustalaniu wysokości dochodu gospodarstwa prowadzonego przez skarżącą wspólnie z córką organ przyjął, że wynosi on netto [...]zł (świadczenie rentowe – [...]zł i z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej – ok. [...]zł). Przy ustalaniu dochodu z działalności gospodarczej organ oparł się na oświadczeniu strony zarzucając, że dochód ten nie został udokumentowany, a we własnym zakresie nie miał możliwości ustalenia tych informacji i wzięcia pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy. Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić, gdyż mając taką możliwość i wątpliwości w tym zakresie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wzywał strony do udokumentowania tego dochodu, np. poprzez stosowne zeznania podatkowe. Jeśli tak, to należy przyjąć oświadczenie strony za wiarygodne. 12.3. Również, jeśli chodzi o wysokość ponoszonych miesięcznych wydatków, to należy je przyjąć w wysokości podanej przez stronę, tj. w kwocie [...] zł, co zostało przez stronę już udokumentowane dowodami dołączonymi do pisma z dnia [...]r. Odnośnie tej kwoty organ kwestionował tylko zasadność uwzględniania w tych kosztach kwoty [...] zł z tytułu korzystania z usług telefonicznych. Nie można zgodzić się z organem, że takie wydatki nie mogą być uznane za niezbędne do zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Tym bardziej, że strona skarżąca prowadzi działalność w zakresie nauczania języków obcych i tłumaczenia, w trakcie której korzystanie w większym zakresie z takich usług wydaje się konieczne. 12.4. Mając to na uwadze, na gruncie przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, dlaczego przyjął w ustalonym stanie faktycznym sprawy, że strona przy podanych dochodach netto wynoszących miesięcznie łącznie [...]zł i większych od tych dochodów wydatkach w kwocie [...] zł, może w jakiejkolwiek kwocie opłacać zaległe należności bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla siebie, np. w postaci niezaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast słusznie podkreślił, że upośledzenie organizmu będące podstawą zaliczenia strony do drugiej grupy inwalidzkiej nie było przeszkodą do podjęcia i prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, jeśli taką działalność strona prowadziła. Również nadzwyczajne zdarzenie jakim był pożar domu w 2003 r. nie mogło być też uznane za okoliczność istniejącą w chwili obecnej i będącą podstawą do umorzenia należności stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. Okoliczność ta może być brana pod uwagę dopiero przy ocenie elementów uznania administracyjnego. 12.5. Poza tym w toku postępowania organ ustalił, że egzekucja prowadzona do świadczenia emerytalnego strony okazała się bezskuteczna, a w stosunku do postępowania egzekucyjnego nastąpił zbieg egzekucji i wyznaczenie organu właściwego do jego przeprowadzenia. W tym zakresie organ nie wyjaśnił z urzędu, czy w sprawie nie zachodził przypadek wymieniony w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., tzn. czy organ egzekucyjny nie mógł stwierdzić braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub czy było oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym obejmującym tak duże należności (ok. [...]zł) nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 13. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne. 13.1. W pierwszej kolejności ustali, czy najstarsze należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wymienione w decyzji organu pierwszej instancji na dany dzień nadal istnieją, czy też się już przedawniły. Jeśli w jakiejkolwiek części należności przedawniły w toku postępowania, albo były przedawnione już przed wszczęciem postępowania, organ odwoławczy wyda decyzję o uchyleniu w tej części decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji wszczętego wnioskiem strony ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). 13.2. Następnie, co do istniejących zaległości, przeprowadzi we własnym zakresie stosowne postępowanie dowodowe z udziałem strony w trybie art. 136 k.p.a., jeśli uzna, że pewne elementy faktyczne nie zostały przez stronę wykazane. Jeśli postępowanie to będzie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, aby zasada dwuinstancyjności została dochowana, wyda decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. 13.3. Wydając decyzję merytoryczną rozważy ponownie w sposób szczegółowy wystąpienie w sprawie wszystkich przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek w szczególności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. i da temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. 13.4. Jeśli wystąpi jakakolwiek przesłanka do umorzenia należności, to właściwy organ w ramach uznania administracyjnego rozważy, biorąc pod uwagę interes strony i niezależną od strony przyczynę mającą wpływ na powstanie zaległości, czy taką przyczyną nie był pożar w 2003 r., na który to strona powoływała się w toku postępowania przedkładając zaświadczenie z dnia [...]r. 14. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał, ponieważ odmowa umorzenia ze swej istoty nie podlega wykonaniu. Nie zasądził również kosztów sądowych, gdyż ustawowo strona była z nich zwolniona, a nie wnioskowała o zasądzenie innych kosztów postępowania.