III SA/Gl 276/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zatwierdzenia planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M.D. "A" w W.: - uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...]r. nr [...], zatwierdzającą plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych dla "B" Spółka Jawna na wykonanie przez "C" S.C. otworu poszukiwawczego "D" w celu ujęcia wód podziemnych z utworów kredowo-trzeciorzędowych w miejscowości W., - umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wpłynął wniosek "B" Sp. j. z [...] r. o zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych dla "C" S.C. na wykonanie otworu poszukiwawczego "D" w celu ujęcia wód podziemnych z utworów kredowo- -trzeciorzędowych w miejscowości W.. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zatwierdził plan ruchu W.. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie. Wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia planu ruchu W. ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, odwołująca się wskazała, iż działania objęte planem ruchu W. stanowią zagrożenie dla prowadzonej przez nią działalności. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 K.p.a. zlecając organowi I instancji przeprowadzenie oględzin (kontroli) miejsca wykonania projektowanych prac geologicznych, w wyniku których ustalono, iż roboty objęte planem ruchu W. wykonano w sierpniu 2017 r. (wiercenie otworu "D" rozpoczęto [...] r., zakończono [...] r., zaś otwór ten zlikwidowano [...] r.). Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaskarżoną decyzją organ – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie precyzuje przesłanek umorzenia postępowania pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym, dlatego w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 K.p.a.), a organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Określeniem "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, zarówno wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, miał obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W ocenie organu II instancji postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu W. stało się bezprzedmiotowe. Wynika to z poczynionego przez organ II instancji ustalenia, iż roboty objęte planem ruchu W., o którego zatwierdzenie wnosił przedsiębiorca, zostały już wykonane w okresie, kiedy wnioskodawca nie legitymował się jeszcze ostateczną decyzją zatwierdzającą przedmiotowy plan ruchu. Prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, co do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu W., jest więc na etapie postępowania przed organem II instancji prawnie i faktycznie niemożliwe, a rozstrzygnięcie - pozytywne czy negatywne dla wnioskodawcy - jest niedopuszczalne. Następnie Prezes WUG podniósł, że ustawa z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126), nie przewiduje możliwości następczego zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego, tj. po wykonaniu robót nim objętych, które "legalizowałoby" roboty wykonane przed jego zatwierdzeniem. Wobec stwierdzenia, iż roboty objęte planem ruchu W. zostały zrealizowane, bezprzedmiotowe stało się zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji odnośnie zatwierdzenia tego planu ruchu. Organ odwoławczy winien więc uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie dotyczące zatwierdzenia planu ruchu W. (por. np.: wyrok NSA z 21 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1701/00, opubl. LEX). Organ II instancji stanął również na stanowisku, iż w sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko tyle, co "umarza postępowanie w sprawie." Powyższy pogląd wynika z zasady, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przeniesienie kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygania sprawy na organ odwoławczy sprawia, iż organ ten rozpoznaje sprawę na nowo, według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania przez niego rozstrzygnięcia. Zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania dopiero w toku postępowania odwoławczego i danie temu wyrazu w drodze decyzji ze zdania drugiego art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie będzie negatywną oceną merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji, a jedynie stwierdzeniem, że te podstawy, wobec bezprzedmiotowości całego postępowania, również stały się bezprzedmiotowe. Tu organ powołał się na wyrok NSA z 8 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 514/96. Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się skarżąca wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania a to art. 105 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Strona podniosła, że uznanie bezprzedmiotowości postępowania jest wadliwe, gdyż brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną i dla poparcia tej tezy powołała wyrok NSA z 21 lutego 2001r. o sygn. akt SA/Sz 1701/00, w którym Sąd zajął takie właśnie stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepisy K.p.a. w żaden sposób nie definiują przesłanki bezprzedmiotowości. W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponieważ zasadniczym celem postępowania administracyjnego jest zawsze konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie. Zagadnienie to należy zatem rozpatrywać w odniesieniu do podmiotowych i przedmiotowych elementów stosunku prawnego, podstawy prawnej oraz stanu faktycznego wyrażonego w języku normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. W związku z tym przyczyny bezprzedmiotowości postępowania obejmują cztery kategorie: a) podmiotowe - dotyczące stron postępowania; b) przedmiotowe - dotyczące interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie; c) podstawy prawnej załatwienia sprawy co do jej istoty, d) prawotwórczych elementów stanu faktycznego. W ocenie Sądu nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna z wyżej przedstawionych przyczyn bezprzedmiotowości. Strona postępowania, która wystąpiła o zatwierdzenie planu ruchu nie utraciła bytu prawnego ani wniosku tego nie cofnęła i ma interes prawny w jego rozpatrzeniu wynikający z art. 108 ust. 7 w zw. z art. 86 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2126 ze zm.)., w przepisach tej ustawy istnieją przepisy określające materialnoprawne zasady sporządzania i zatwierdzania planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne i nie nastąpiła zmiana takich prawotwórczych elementów stanu faktycznego, które skutkowałyby koniecznością umorzenia postępowania. Nie jest takim elementem okoliczność, że prace geologiczne, polegające na wykonaniu odwiertów zostały przeprowadzone w czasie, gdy decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne była jeszcze nieostateczna. Strony tego postępowania mają bowiem prawo oczekiwać, że organ odwoławczy przeprowadzi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia zatwierdzającego plan ruchu, stanowiącego podstawę i określającego sposób prowadzenia prac geologicznych. Zasadą bowiem jest prawo strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, dlatego w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zakaz wykładni art. 105 § 1 K.p.a. w sposób rozszerzający. G. Łaszczyca stwierdził, że "świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu (wyr. SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN 20/96, OSNAPiUS 1996, nr 22, poz. 330). Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (wyr. NSA z dnia 8 grudnia 1998 r., I SA/Ka 177/97, niepubl.)." (A. Matan, C. Martysz, G. Łaszczyca, K.p.a. Komentarz, Lex 2010, komentarz do art. 105 K.p.a., teza 1.). Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku 20 stycznia 2011r., sygn. III SK 20/10 uznał, że art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co oznacza, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Wreszcie podnieść należy, że nawet gdyby uznać, że wykonanie prac geologicznych skutkuje bezprzedmiotowością postępowania o zatwierdzenie planu ruchu (co zdaniem Sądu jest założeniem nieuprawnionym), to nie można pominąć faktu, że ta okoliczność powstała już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zatem postępowanie pierwszoinstancyjne poprzedzające jej wydanie nie mogło być bezprzedmiotowe, a tylko wówczas organ II instancji byłby uprawniony do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Natomiast przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego (teza druga wyroku NSA z 15 lutego 2002 r., IV SA 752/00, LEX nr 657365). Z powyższego wynika, że uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy jest możliwe tylko w sytuacji określonej w art. 105 K.p.a., a jeśli mimo uchylenia decyzji I instancji żądanie strony nie zostało rozstrzygnięte, to postępowanie takie nie stało się bezprzedmiotowe. Podobna tezę wypowiedział A. Wróbel w Komentarzu do K.p.a. stwierdzając, że "Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (K.p.a., Komentarz, Lex 2013, teza 9). Sąd nie podziela także stanowiska strony co do tego, że zwrot "umarza postępowanie pierwszej instancji" oznacza w istocie to samo, co "umarza postępowanie w sprawie". Po pierwsze wniosek taki jest nieuprawniony w świetle brzmienia art. 138 § 1 K.p.a., gdzie ustawodawca wyraźnie rozróżnia postępowanie pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Po wtóre zauważyć należy, że o wadliwości wniosku o tożsamości takich rozstrzygnięć świadczą odmienne skutki, jakie wywiera każde z nich. W przypadku umorzenia postępowania pierwszej instancji dochodzi bowiem do zakończenia postepowania o charakterze jedynie formalnym, bez merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji umorzenia postępowania na etapie postępowania odwoławczego, umorzenie wywiera ten skutek, że ostateczną staje się decyzja organu I instancji, w tym także załatwiająca sprawę co do jej istoty. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej z uwzględnieniem powyższych uwag. W szczególności uwzględni, że sprawa o zatwierdzenie planu robót geologicznych nie staje się bezprzedmiotowa tylko poprzez sam fakt wykonania tych prac po wydaniu decyzji I instancji. Ponieważ - w ocenie Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 105 § 1 K.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, koniecznym było jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.