III SA/Gl 290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Zgromadzenia Sióstr "A" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu zażalenia K.B. na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. o nr [...] z dnia [...] r. negatywnie opiniującej wniosek K. B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zawartości do 4,5% alkoholu i piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w lokalu gastronomicznym - Restauracja "B" w W. przy ul. [...] - uchyliło postanowienie pierwszo-instancyjne w całości i wydało pozytywną opinię. W podstawie prawnej powołano art. 1, 2, 17, 18 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001r. Dz. U. nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej k.p.a.), art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 3 pkt 1 i 2, 3a i 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmu (t.j. z 2007r. Dz. U. nr 70, poz. 473) oraz § 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Organ I instancji wydając negatywne dla wnioskodawcy postanowienie powołał się w uzasadnieniu na § 1 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, który stanowi, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w bezpośredniej bliskości miejsc kultu religijnego, szkół i przedszkoli. Następnie wskazał, że lokal gastronomiczny - Restauracja " B" w W. ul. [...], w której wnioskodawca K.B. - zamierza sprzedawać i podawać do spożycia na miejscu napoje alkoholowe do 4,5% zawartości alkoholu i piwo, powyżej 4,5 % do 18% alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przylega jedną ścianą do budynku Zgromadzenia Sióstr "A" w W. ul. [...]. W budynku tym zaś mieści się Kaplica - miejsce kultu religijnego: odprawiane są tam Msze święte, przechowywany jest Najświętszy Sakrament, siostry gromadzą się w niej kilka razy w ciągu dnia na wspólną modlitwę oraz przedszkole integracyjne, do którego uczęszcza [...] dzieci. Dlatego też w ocenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych lokal gastronomiczny - Restauracja "B" w W. - jest usytuowany w bezpośredniej bliskości z Kaplicą w rozumieniu postanowień § 1 pkt. 2 Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, i tym samym lokalizacja ta narusza postanowienia tegoż przepisu prawa miejscowego, co z kolei skutkuje wydaniem opinii negatywnej. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem K.B. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi podkreślił, że najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych to obszar mierzony od granicy obiektu zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taka jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Natomiast lokal wnioskodawcy jest oddzielony od miejsca kulty religijnego murem o grubości około 1m.; mur ten tworzy zamkniętą trwałą przeszkodę, o której mowa w cytowanym powyżej przepisie wyznaczając tym samym granicę obszaru najbliższej okolicy punktów sprzedaży napojów alkoholowych; wejście do lokalu zostało przesunięte jak najdalej od wejścia do budynku stanowiącego miejsce kultu religijnego, natomiast uchwała nie precyzuje odległości jaka powinna być zachowana od miejsca sprzedaży alkoholu do miejsca chronionego, co tym bardziej wskazuje na konieczność posługiwania się definicją zawartą w art. 2 ust. 1 w/w ustawy. Poza tym wnioskodawca wskazał, że stanowisko SKO z wcześniejszych rozstrzygnięć winno być dla Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wiążące i respektowane, a jest wręcz lekceważone. Poza tym wskazano, że według obowiązującej terminologii władz kościelnych budynek o nazwie "Ochronka pod wezwaniem [...]" przy ul. [...] nie jest miejscem kultu religijnego; mały pokój mieszkalny zamieniony na miejsce kontemplacji i modlitw sióstr zakonnych za podwójnym murem sąsiedniego budynku, jest ich prywatną sprawą, gdyż nie spełnia warunków zarówno prawa świeckiego jak i wymogów władz kościelnych i nie jest usytuowany w bezpośredniej bliskości restauracji. Zaś miejscem kultu religijnego w W. jedynym i wyłącznym jest tutejszy Kościół Parafialny. Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska K. B. powołał treść uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...] roku oraz wyroki NSA z dnia 17 czerwca 1991r. o sygn. akt II SA 391/91i z dnia 5 sierpnia 1991r. o sygn. akt II SA 451/91. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r. o nr [...] uchyliło w całości postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia [...]r. i wydało pozytywną opinię o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zawartości do 4,5% alkoholu i piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w lokalu gastronomicznym - Restauracja "B" w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podkreślono sprzeczność stanowiska GKRPA z przepisami miejscowymi oraz pominięcie celów (preambuła) z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazano na widoczny wpływ Zgromadzenia Sióstr "A" na rozstrzygnięcie I instancji wyrażające zdecydowany sprzeciw wobec zamierzonej sprzedaży napojów alkoholowych w lokalu przy ul. [...] i motywujące to rzekomymi ustaleniami "planu przestrzennego zagospodarowania gminy w przedmiocie ochrony obiektów kultu religijnego w tym naszej kaplicy". Kolegium negując prawidłowość postanowienia organu I instancji podkreśliło, że to nie plan miejscowy lecz przepisy wprowadzone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyznaczają miejsca i obiekty chronione zakazem sprzedaży w pobliskich sklepach i lokalach gastronomicznych. Cytując treść uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. Nr [...] i wskazując na jej liberalizm oraz zasady doświadczenia życiowego Kolegium skonkludowało, iż największe zagrożenie negatywnymi skutkami picia stwarzają sklepy i lokale gastronomiczne nastawione na wyłączną sprzedaż piwa, bez posiłków, o niskim standardzie. Zaznaczono, że przepisy gminne mogą oczywiście być sporządzone wbrew zdrowemu rozsądkowi (jeżeli mieszczą się w delegacji ustawowej), w przypadkach jednak prawnie wątpliwych nie można przy interpretacji przepisów niemożliwych do dosłownego odczytania lekceważyć celów wyliczonych w art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Za taki zaś zwrot SKO uznało "bezpośrednią bliskość", przez który należy rozumieć: drogę jaką należy przebyć między wejściami oraz możliwość kontaktu wzrokowego i słuchowego. W konsekwencji więc uznano, że skoro lokal "B" jest ewidentnie oddzielony od budynku przy ul. [...] dwoma ścianami bocznymi kamienic, które muszą (przepisy budowlane) być grube i izolacyjne i nie zawierają okien; wejście do lokalu jest usytuowane w oddali od wejścia do budynku [...] w dodatku na ściance położonej skośnie do głównej linii zabudowy, w sposób niewidoczny od wejścia do Ochronki; alkohol ma być spożywany w niewielkiej ilości do posiłków – to brak jest podstaw do negatywnego zaopiniowania wniosku K. B. Kolegium odniosło się także do odmiennego stanowiska Zgromadzenia Sióstr co do interpretacji pojęcia "miejsce kultu religijnego" oraz do podnoszonych zagrożeń dla Kaplicy i całej Ochronki, które – zdaniem organu II instancji mają charakter subiektywny i są całkowicie niezasadne, w tej konkretnej sytuacji, przy faktycznym znacznym oddaleniu wejścia do lokalu "B". Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziło się Zgromadzenie Sióstr "A" składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Analizując pojęcie "bezpośredniej bliskości" pełnomocnik strony skarżącej wskazał na językową jego interpretację – graniczenie, stykanie się ze sobą – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Powołano się także na cele i kryteria ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. ograniczenie dostępności alkoholu i stosowne usytuowanie punktów jego sprzedaży. Dlatego też zdaniem skarżącej budynek, w którym mieści się Restauracja "B", jako sąsiadująca z nieruchomością strony pozostaje w "bezpośredniej bliskości" miejsca kultu oraz placówki oświatowej – przedszkola i tym samym GKRPA nie mogła pozytywnie zaopiniować wniosku K.B., a postanowienie SKO jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu oraz alternatywnie o oddalenie skargi. Podkreślono, że skarżące Zgromadzenie było traktowane jako uczestnik postępowania, gdyż w postępowaniach dot. zezwoleń na obrót alkoholami sąsiadom wnioskodawcy odmawia się przymiotu strony. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo powołując się na definicje ustawowe oraz zapisy Uchwały [...] obszernie przedstawiono polemikę z zarzutami skargi co do pojęcia "bezpośredniej bliskości". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że przymiot strony skarżącego Zgromadzenia w przedmiotowym postępowaniu został przesądzony postanowie-niem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009r. o sygn. akt II GSK 710/08. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu Państwo gwarantuje w tym celu nietykalność. Zatem skoro w budynku należącym do Zgromadzenia Sióstr "A" w W. znajduje się kaplica, która stanowi miejsce kultu religijnego, ustanowionego przez władzę kościelną to miejscu temu Państwo obowiązane jest zagwarantować nienaruszalność. Sąd ten przyznał także, że Państwo ma również obowiązek sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości od tego miejsca, aby zapewnić godne sprawowanie kultu w tym miejscu. Dlatego też Zgromadzenie sióstr "A" jest uprawnione do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego postanowienia SKO, a w szczególności do zbadania czy wyrażona w tym postanowieniu pozytywna opinia o możliwości sprzedaży alkoholu w restauracji sąsiadującej z kaplica zgromadzenia nie narusza art. 8 ust. 3 Konkordatu oraz Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej oceny jego prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Przywołany art. 12 ust. 1 i 2 przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w drodze uchwały, dla terenu miasta liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślić także należy, że skoro na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organa gminy mogą wydawać przepisy miejscowe dotyczące lokalizacji miejsc sprzedaży alkoholu, to taka uchwała stanowi prawo miejscowe i jeżeli nie została unieważniona czy uchylona to obowiązuje i trzeba się do niej stosować. W rozpoznawanej sprawie zatem wiążące są postanowienia Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...].z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów – zwłaszcza jej § 1 pkt 2, który stanowi, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w bezpośredniej bliskości miejsc kultu religijnego, szkół i przedszkoli. Bezspornym jest w sprawie, co potwierdza protokół z wizji w terenie, materiał dowodowy i fotograficzny, że budynek z lokalem gastronomicznym - Restauracją "B" w W. ul. [...], w której wnioskodawca K.B. zamierza sprzedawać i podawać do spożycia na miejscu napoje alkoholowe do 4,5% zawartości alkoholu i piwo, powyżej 4,5 % do 18% alkoholu /z wyjątkiem piwa/ usytuowany jest obok budynku Zgromadzenia Sióstr "A" w W. ul. [...]. Oba te obiekty zlokalizowane są przy tej samej ulicy i chodniku w W.; dzieli je od siebie przyległa ściana. W budynku przy ul. [...] mieści się Kaplica - miejsce kultu religijnego: odprawiane są tam Msze święte, przechowywany jest Najświętszy Sakrament, siostry gromadzą się w niej kilka razy w ciągu dnia na wspólną modlitwę oraz przedszkole integracyjne, do którego uczęszcza [...] dzieci. Kaplica umieszczona jest w zewnętrznej części tego budynku, ścianą sąsiaduje z salą konsumpcyjną Restauracji "B". Okna zarówno Kaplicy i Ochronki oraz drzwi wejściowe do tego budynku, jak i [...] okna Restauracji mieszczą się wzdłuż chodnika przy ul. [...], na frontowych ścianach obu sąsiadujących ze sobą budynków. Okoliczność, iż wejście do Restauracji umieszczono na ścianie skośnej nie ma – zdaniem składu orzekającego – żadnego znaczenia dla oceny kryterium "bezpośredniej bliskości"; podobnie jak kwestia oddzielenia obu budynków dwoma, osobnymi ścianami. Dodatkowo można jeszcze wskazać, iż w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r. o sygn. akt VI SA/Wa 963/2004 wyrażono pogląd, że ustalone przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu, takimi jak m.in. szkoły, powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane. Skoro zatem oba obiekty zlokalizowane są obok siebie, przy tym samym ciągu komunikacyjnym to w konsekwencji należało więc uznać, że lokal gastronomiczny - Restauracja "B" w W. - jest usytuowany w bezpośredniej bliskości z Kaplicą i przedszkolem w rozumieniu postanowień § 1 pkt. 2 Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, i tym samym lokalizacja wnioskowanego do udzielenia zezwolenia na obrót alkoholami obiektu narusza postanowienia tegoż przepisu prawa miejscowego. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżone postanowienie uchylił. Na mocy art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stosownie zaś do art. 200, art. 205 § 1, art. 209 cyt. ustawy zasądzono kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.