III SA/Gl 293/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kandut po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...] (Ldz. [...]) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, po rozpoznaniu zażalenia W. D., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...]r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie eksploatacji kruszywa poza obszarem górniczym na działce nr [...] położonej w miejscowości G., gm. K.; zastosowania odpowiednich środków prawnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w związku z prowadzoną na działce nr [...] eksploatacją kruszywa poza wyznaczonym obszarem; nałożenia dodatkowego obowiązku na posiadacza koncesji, tj. oznaczenia w terenie w sposób widoczny i trwały granic obszaru i terenu górniczego od strony działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku W. D. w powyższym zakresie bowiem stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej K.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że brak jest przepisu prawa, który przyznawałby osobie trzeciej prawo do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przekroczenia granic obszaru górniczego, a tym samym mógłby stanowić skuteczną podstawę prawną do przyznania żalącemu przymiotu strony. Nadto brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zasięgu przestrzennego eksploatacji w zakładzie górniczym ""A"" z urzędu. Organ I instancji zwrócił także uwagę na brak podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej w trybie art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 i 1991; dalej: P.g.g.); nie dokonał także na podstawie art. 173 ust. 2 P.g.g. zawiadomienia właściwego organu administracji geologicznej, gdyż kontrola doraźna, przeprowadzona [...] r. w ramach wstępnego ustalenia stanu sprawy nie wykazała nieprawidłowości polegającej na wydobywaniu kopaliny poza obszarem górniczym ""A"", wyznaczonym w koncesji Starosty [...]z dnia [...]r. Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia Strona złożyła zażalenie wskazując, iż jako współwłaściciel działki nr [...]tj. nieruchomości oddzielonej od wyznaczonego obszaru górniczego na działce nr [...] posiada legitymację bycia stroną tego postępowania. Zarzucił także usunięcie z akt sprawy przesłanych do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. załączników dołączonych do wniosku z [...] r. Nadto wniósł o bardzo dokładną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając jego stanowisko. Powołując się na przepisy art. 61 § 1 K.p.a. wyjaśnił, że czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądzają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Zatem przed wszczęciem postępowania organ musi ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie. Dlatego odnosząc się kolejno do norm z art. 139 ust. 1 P.g.g. tj. działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej; art. 140 ust. 1 P.g.g. tj. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej stwierdził, że zarówno postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej (art. 139 ust. 2 P.g.g.), jak i opłaty podwyższonej (art. 140 ust. 5 P.g.g.), są postępowaniami, których przedmiotem jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, a więc postępowaniami wszczynanymi z urzędu. Zgodnie z art. 143 ust. 2 i 3 P.g.g., w sprawach określonych działem VII P.g.g. - "Opłaty" - stronami postępowania są podmioty, które zostały enumeratywnie wymienione w tym przepisie, a wśród nich nie został wymieniony właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością, na której wykonywana jest działalność z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub bez wymaganej koncesji. Podkreślono, że nawet w przypadku wszczęcia z urzędu przez organ nadzoru górniczego postępowania w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji z działki nr 165 położonej w miejscowości g., gmina K., żalący, nie byłby stroną tego postępowania, jako właściciel działki nr [...]. Nadto zauważono, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej (art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2, P.g.g.), ani nie dokonał - na podstawie art. 173 ust. 2 P.g.g. - zawiadomienia właściwego organu administracji geologicznej, gdyż kontrola doraźna, przeprowadzona w ramach wstępnego ustalenia stanu sprawy w dniu [...]r., nie wykazała nieprawidłowości polegającej na wydobywaniu kopaliny poza obszarem górniczym ""A"", wyznaczonym w koncesji Starosty [...] z dnia [...]r., znak: [...]. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że także postępowania w sprawach wydawania decyzji, o których mowa w art. 171 ust. 1 P.g.g., nakazujących usunięcie nieprawidłowości (pkt 1), wstrzymujących ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń (pkt 2), czy też nakazujących podjęcie niezbędnych środków profilaktycznych (pkt 3), są postępowaniami wszczynanymi z urzędu, a organ nadzoru górniczego nie dokonał wszczęcia postępowania mającego na celu wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości polegających na "oznaczeniu w terenie w sposób widoczny i trwały granic obszaru i terenu górniczego od strony działki w [...] (art. 171 ust. 1 pkt 1 P.g.g.), gdyż nie znalazł podstaw do jego wszczęcia. Również w tym zakresie spraw jedyną stroną postępowań prowadzonych na podstawie art. 171 P.g.g, jest przedsiębiorca. Zatem skonkludowano, że skoro zarówno postępowanie w sprawie eksploatacji kruszywa poza obszarem górniczym, jak i postępowanie w sprawie oznaczenia w terenie w sposób widoczny i trwały granic obszaru i terenu górniczego są postępowaniami wszczynanymi z urzędu - to złożenie przez żalącego wniosku o ich wszczęcie nie mogło spowodować i nie spowodowało wszczęcia tych postępowań. Podkreślono podjęcie wszelkich koniecznych czynności w celu wstępnego ustalenia stanu sprawy, zainicjowanej wnioskiem i dokonania oceny zasadności wszczęcia określonych w nim postępowań, jednakże nie znaleziono podstaw do ich wszczęcia z urzędu. Natomiast odnosząc się do zarzutu usunięcia załączników dołączonych do przedmiotowego wniosku, organ II instancji wskazuje, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. dotyczyło skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, nie dotyczyło zaś rozpoznania kwestii merytorycznych, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku tegoż Sądu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn.. akt: II SAB/Ke 33/16. Na powyższe postanowienie Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazując na naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy : 1. art. 7, 8, 28 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny oraz odmowę przyznania skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego; 2. art. 77 § 1, 80, 107 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji zebranego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż kontrola doraźna przeprowadzona przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w ramach wstępnego ustalenia sprawy nie wykazała nieprawidłowości polegającej na wydobyciu kopaliny poza obszarem górniczym wyznaczonym koncesją. W uzasadnieniu Skarżący opiera się na brzmieniu przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.; dalej K.c.) w zw. z art. 144 K.c. jako przepisu prawa materialnego, z mocy którego właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (zakładu górniczego) może wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podkreślił, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów art. 77 § 1, 80, 107 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że ocena, czy przesłanki do utrzymania postanowienia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a wnioski wyciągnięte przez organ rozstrzygający nie mogą być dowolne, a tym bardziej oderwane od realiów danej sprawy. Organ zaskarżony naruszył te przepisy, bowiem w zaskarżonym postanowieniu pominął stanowisko skarżącego zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, należy podkreślić, iż kontrola dopuszczalności prowadzenia postępowania jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ po otrzymaniu wniosku. Zatem merytoryczne rozpatrzenie określonej sprawy przez tenże organ może nastąpić dopiero wówczas jeśli po wstępnej kontroli okaże się, że jest ono dopuszczalne – tj. wnioskodawca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.; istnieje przedmiot sprawy podlegający kognicji danego organu administracji państwowej. Brak którejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia więc formalny bieg postępowania i skutkuje odmową jego wszczęcia. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z analizy wniosku Strony, mającego zainicjować postępowanie administracyjne, wynika, że uwagi, zarzuty i roszczenia artykułowane przez skarżącego mają charakter wyłącznie cywilnoprawnego sporu właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Wynika to bezpośrednio z treści samego wniosku tj. twierdzenia skarżącego, że B. S. (właścicielka działki nr [...] objętej koncesją Starosty [...] z [...] r.) po uwagach Strony na temat niezgodnego z koncesją wydobycia kruszywa wzdłuż działki [...] (bez pozostawienia wymaganych pasów ochronnych) oraz po próbie przyjęcia granic i utrwalenia punktów granicznych – zmieniła zdanie co do istniejących granic. Złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości oraz zabetonowała bez jego wiedzy słupki ogrodzeniowe, wyznaczając w ten sposób nowe granice działki, a tym samym nowe granice terenu górniczego; bardzo głębokie (około 7-9 m) i strome (około 80°) skarpy po wcześniejszym wydobywaniu kruszywa wzdłuż granicy działki pozostały, co powoduje obrywanie się ziemi w czasie opadów atmosferycznych i uniemożliwia skarżącemu jakiekolwiek zagospodarowanie działki od tej strony, np. jej ogrodzenie lub posadzenie lasu; analiza mapy sytuacyjno – wysokościowej oraz mapy zasadniczej w połączeniu z dokumentacją fotograficzną, w sposób jednoznaczny wskazują, że właściciel koncesji naruszył jej warunki – eksploatacja kruszywa przekracza wyznaczone granice obszaru górniczego, a nawet prawdopodobnie nastąpiło naruszenie własności Strony. W dalszej kolejności skarżący wskazuje, że właścicielka na działce nr [...] wykopała duży i głęboki zbiornik wodny o powierzchni około 1400 m² oraz obniżyła teren wokół tego zbiornika tworząc rozlewisko, które sięga do granicy działki nr [...]. Powyższe zaś zagadnienia należą do wyłącznej kognicji sądownictwa powszechnego w sporze cywilnym pomiędzy dwoma właścicielami sąsiednich działek. Nadto jak też zauważył zasadnie organ w wyniku poczynionych ustaleń brak było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu bowiem ustalone okoliczności nie uzasadniały zastosowania żadnej z sankcji z ustawy Prawo geologiczne i górnicze – z art. 139 ust. 2, art. 140 ust. 2 w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego działalność podlegającą P.g.g.; nie stwierdzono także przesłanek do prowadzenia postępowania w zakresie określonym art. 171 P.g.g. w celu usunięcia nieprawidłowości, wstrzymania ruchu zakładu czy nakazania zastosowania niezbędnych środków profilaktycznych. Reasumując przedstawione rozważania faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Skoro bowiem słusznym była odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na niewłaściwość kompetencyjną organu do rozpoznania złożonego wniosku skarżącego oraz nie stwierdzenia okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu to brak jest przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji powyższego stosownie do postanowień art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718) należało skargę oddalić.