II SAB/Ke 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. D na bezczynność Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w przedmiocie eksploatacji kruszywa poza wyznaczonym obszarem górniczym I. zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2014 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia wymierzenia organowi grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego na rzecz W. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 lutego 2016 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę na bezczynność Okręgowego Urzędu Górniczego (OUR) w przedmiocie eksploatacji kruszywa poza wyznaczonym obszarem górniczym. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm.) wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki akt zostanie wydany po wniesieniu skargi – na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa; 5) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 7 listopada 2014 r. jako współwłaściciel działki nr ewid. 164/2 złożył do Starosty wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie eksploatacji kruszywa poza wyznaczonym obszarem górniczym na działce nr 165 położonej w miejscowości G., gm. K., zastosowanie odpowiednich środków prawnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz nałożenie na posiadacza koncesji obowiązku oznaczenia w terenie w sposób widoczny i trwały granic obszaru i terenu górniczego od strony działki nr 164/2. Wniosek ten został przekazany do rozpoznania według właściwości Dyrektorowi OUG. W dniu 19 listopada 2015 r. skarżący wniósł do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r. znak: [...] organ ten uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wyższego stopnia wyjaśnił, że zarówno postępowanie w przedmiocie opłaty dodatkowej, uregulowane w art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, jak i postępowanie w przedmiocie opłaty podwyższonej, uregulowane w art. 140 ust. 1 tej ustawy, są postępowaniami wszczynanymi z urzędu, w których stroną jest wyłącznie właściciel koncesji. Również postepowania, o których mowa w art. 171 ust. 1 ww. ustawy, tj. w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości (pkt 1), wstrzymania ruchu zakładu górniczego lub jego urządzeń (pkt 2) czy też podjęcia niezbędnych środków profilaktycznych (pkt 3), wszczynane są z urzędu. Złożenie przez W. D. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mogło więc odnieść skutku w postaci wszczęcia ww. postepowań. Zdaniem skarżącego, ponieważ do dnia wniesienia skargi Dyrektor OUR nie wydał stosownego aktu administracyjnego, naruszył tym samym art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 § 1 Kpa. Organ doręczył jedynie lakoniczne zawiadomienie, z którego nie wynika aby przeanalizował i sprawdził informacje zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania; nie wykonano żadnych pomiarów na działce nr 165, nie dokonano analizy sytuacyjno-wysokościowej kontrolowanego obszaru, ani nawet nie zauważono zgromadzonego na hałdach świeżo wydobytego urobku spod lustra wody oraz ogromnego zbiornika wodnego, który powstał w wyniku wydobycia poza wyznaczonym obszarem. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach: II OSK 321/12, I OSK 1495/13 oraz II OSK 1031/12, a nadto uchwałę tego Sądu podjętą w sprawie o sygn. akt I OPS 6/08. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OUR wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 7 listopada 2014 r. nosiło znamiona wniosku w rozumieniu przepisów Działu VIII rozdziału 3 Kpa. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że sprawa z jego wniosku zostanie zakończona do 16 stycznia 2015 r. następnie zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2015 r. wnioskodawca został poinformowany o sposobie załatwienia jego wniosku. Organ nie wydawał żadnej decyzji ani postanowienia, ponieważ przepisy Kpa regulujące postępowanie wnioskowo-skargowe nie przewidują takiej możliwości. Organ przeprowadził czynności wyjaśniające, które nie dały podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie eksploatacji kruszywa poza obszarem górniczym na działce nr 165 w miejscowości G., gm. K. Przeprowadzona w dniu 15 grudnia 2014 r. kontrola w zakładzie górniczym "G." nie wykazała nieprawidłowości polegającej na wydobywaniu kopaliny poza obszarem górniczym "G." wyznaczonym w koncesji Starosty z dnia 10 lipca 2008 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt III SAB/Łd 8/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2016 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wskazał, iż niezrozumiałym jest zakwalifikowanie przez organ jego pisma jako wniosku w rozumieniu przepisów Działu VIII rozdziału 3 Kpa, albowiem było ono w swojej treści jednoznaczne i precyzyjnie określało treść żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności jako bezpodstawny należy ocenić wniosek strony skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje on bowiem poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 7 listopada 2014r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, podając jednocześnie jako jego podstawę prawną art. 61 § 1 Kpa. W odpowiedzi Dyrektor OUG zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2016 r., na podstawie art. 244 § 2 Kpa poinformował W. D. o bezzasadności podniesionych przez niego zarzutów. Powyższe działanie organu było w przekonaniu Sądu błędne i niewystarczające do pełnego i właściwego procesowo załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym (wnioskowym) i transformacji skargi (wniosku) w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi (wniosku), pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 Kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 Kpa. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony pisemnym zawiadomieniem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak załatwienia sprawy w jakiejkolwiek z powyższych form przesądza o bezczynności organu. Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie przesądza występowania w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 61a Kpa, jednakże w razie ich zaistnienia przepis powyższy winien być zastosowany. Należy jednocześnie wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności żądania wniosku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania. Zatem Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie może oceniać, argumentów strony przedstawionych w treści skargi i pisma procesowego z dnia 7 lipca 2016r. dotyczących merytorycznych uchybień i błędów organu, nie wykonania pomiarów i analiz czy uwag na temat protokołu z kontroli doraźnej. W tym stanie rzeczy, uznając, iż organ pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2014r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a Ppsa Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia ustalenie, iż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego zwlekania z udzieleniem odpowiedzi na podniesione zarzuty. Nie bez znaczenia dla przyjęcia braku kwalifikowanego charakteru bezczynności organu była okoliczność, iż skarżący zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Dyrektora OUG złożył w listopadzie 2015r., podczas gdy zawiadomienie o rozpatrzeniu swojego wniosku otrzymał od organu w dniu 20 stycznia 2015 r. Zatem już wtedy znał zarówno podstawę prawną jak i sposób załatwienia jego wniosku, jaki organ uznał za właściwy. Z powyższych przyczyn Sąd w punkcie III wyroku odmówił wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 Ppsa. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 Ppsa.