III SA/Gl 294/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Przyrowie z dnia 18 grudnia 2024 r. nr VII/41/2024 w przedmiocie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Przyrowie na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Śląski wniósł do Sądu skargę na uchwałę Nr VII/41/2024 Rady Miejskiej w Przyrowie z 18 grudnia 2024 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania terminów spłaty lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu i Gminie Przyrów i jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania ulg (w skrócie jako "zaskarżona uchwała"). Opierając swą skargę na przepisie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), Wojewoda stwierdził, że uchwała RM w Przyrowie podjęta została z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 702) oraz z przepisami art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała przewiduje ulgi, których udzielnie stanowić będzie pomoc publiczną, do czego wprost odsyła zapis § 6 ust. 1 uchwały. W takiej sytuacji przepisy art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej przewidują obowiązek notyfikacji uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a w przypadku pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Obowiązku tego Rada Gminy w Przyrowie nie wykonała. Drugi zarzut Wojewody dotyczy naruszenia przepisu art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych przez naruszenie granic upoważnienia ustawowego przewidzianego w tym przepisie. Zapis § 4 zaskarżonej uchwały przewiduje bowiem możliwość umorzenia należności dłużnika jak również odroczenia terminu ich spłaty oraz rozłożenia ich na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Tymczasem z przepisu art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że inne są przesłanki umorzenia należności w całości (ważny interes dłużnika lub interes publiczny), a inne w przypadku umorzenia ich w części, odroczenia terminów płatności lub rozłożenia na raty (przypadki uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika). Ostatni zarzut Wojewody dotyczy zapisu § 8 ust. 2 uchwały, który przewiduje możliwość cofnięcia oświadczenia o umorzeniu lub udzieleniu ulgi w spłacaniu należności, jeśli okaże się, że dłużnik wprowadził organ w błąd lub dowody, na podstawie których zawarto porozumienie okazały się fałszywe. W tym przypadku Wojewoda uznał, że uchwała dotyczy należności cywilnoprawnych a zatem zastosowanie w takich przypadkach znajdą przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczeń woli, które nie mogą być recypowane do aktu prawa miejscowego. W podsumowaniu skargi Wojewoda uznał, że wskazane naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale należą do istotnych, prowadzą do naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji i muszą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z informacji przekazanych przez Radę Miejską w Przyrowie wynika, że Rada procedować będzie w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Wojewody Śląskiego jest uzasadniona. Ocenę zaskarżonej uchwały Sąd rozpocznie od wskazania, że uwzględnienie skargi organu nadzoru na uchwałę organu stanowiącego gminy i stwierdzenie nieważności uchwały następuje na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego wymienionym w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Dla uwzględnienia takiej skargi konieczne jest wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Wynika to z treści art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Drugi z kolei stanowi, że W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Co prawda przepis art. 91 ust. 4 ustawy odnosi się do organu nadzoru, ale w sytuacji, gdy organ ten nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a skierował skargę do sadu administracyjnego, to rolą tego sądu jest ocena, czy wskazane w skardze naruszenie prawa jest istotne. Powszechnie przyjęty jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej, przy czym naruszenia te winny mieć istotny ciężar gatunkowy, prowadzący do wniosku, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W swej skardze Wojewoda wykazał takie naruszenia prawa przez Radę Miejską w Przyrowie. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia trybu podjęcia uchwały wynikającego z przepisu art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej. Przewidują one obowiązek notyfikacji uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a w przypadku pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Obowiązku tego Rada Gminy w Przyrowie nie wykonała, co jest bezsporne, jak i bezsporne jest to, że postanowienia zaskarżonej uchwały mogą prowadzić do udzielenia pomocy, o której mowa w przepisach ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, co też wynika z samej treści uchwały (§ 6 ust. 1). Już ten zarzut wskazuje na istotne naruszenia prawa w zakresie procedowania zaskarżonej uchwały, ponieważ wskazuje na pominięcie trybu ustawowego – notyfikacji projektu uchwały właściwemu organowi, co czyni całą uchwałę wadliwą. Trafny jest również postawiony przez Wojewodę w skardze zarzut o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisu art. 7 Konstytucji przez uregulowanie kwestii unormowanych już przepisami kodeksu cywilnego. Chodzi o zapis 8 uchwały, który umożliwia cofnięcie oświadczenia o umorzeniu lub udzieleniu ulgi i rozwiązaniu porozumienia w przypadku błędu co do okoliczności, które stanowiły podstawę zawarcia porozumienia lub wydania jednostronnego oświadczenia w sprawie udzielenia ulgi. Słusznie wskazał Wojewoda, że skoro mowa jest o należnościach cywilnoprawnych, to zastosowanie znajdą przepisy ustawy - Kodeks cywilny dotyczące wad oświadczeń woli, a zasadą jest, że to, co zostało uregulowane przepisami ustawowymi nie powinno być recypowane do aktu prawa miejscowego. Dokładnie tego rodzaju zagadnienie było już przedmiotem wyroków WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2013 r. w sprawach o sygn. akt I SA/Gl 294/13 oraz I SA/Gl 298/13 z tezą Regulacja zawarta w art. 59 u.f.p. dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem zastosowanie znajdują tu stosowne unormowania kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, które nie mogą być recypowane do aktu prawa miejscowego, ani tym bardziej modyfikowane przez wprowadzanie innych regulacji. Sąd podzielił również ostatni z zarzutów skargi ale w nieco innym zakresie i z nieco innym uzasadnieniem. Otóż, przepis art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przyznaje organowi stanowiącemu gminy prawo określenia zasad umarzania, odraczania terminów płatności i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Jako przesłanki ewentualnego umorzenia, odroczenia terminu płatności i rozkładania ich na raty ustawodawca wskazał ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Korzystając z tego uprawnienia Rada Miejska w Przyrowie postanowiła w § 4 ust. 1 uchwały, że przesłankami dla umorzenia, odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty należności cywilnoprawnych przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym będą – ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wypełniła zatem delegację ustawową, ale niezupełnie. W końcowej części przepisu art. 59 ust. 1 znajduje się zapis "z zastrzeżeniem ust. 4". Ustęp ten dotyczy tych należności, które powstały w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego i w ich przypadku nakazuje stosowanie przepisów art. 55 – 58 ustawy, czyli również przepisu art. 57. Przepis art. 57 w pkt 2 stanowi, że ...należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika. Jak zatem widać przesłanki umorzenia w części, odroczenia terminów płatności i rozłożenia na raty należności przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wówczas, gdy należności te powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami są inne, niż w przypadku, gdy należności te nie powstały w ten sposób. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wszystkie należności przypadające Gminie potraktowane zostały jednakowo. W tym zatem zakresie zarzut Wojewody o naruszeniu przepisu art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz w zw. z art. 57 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jesy uzasadniony. Sumując, Sąd uznał, że w swej skardze Wojewoda wykazał istotne naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale i dlatego na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność.