III SA/Gl 305/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO.L.41.6/18/2023/2362/ w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, SKO), zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2023 r., nr SKO.L.41.6/18/2023/2362, po rozpatrzeniu odwołania O. H. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta D. (dalej: organ pierwszej instancji) z 29 grudnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego zostało wszczęte na wniosek strony w dniu 22 listopada 2022 r. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Z-ca Kierownika Działu Realizacji Świadczeń w MOPS w D. decyzją z 29 grudnia 2022 r. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy nie przewiduje prawa do dodatku mieszkaniowego. Rozpatrując odwołanie strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżąca prowadzi trzy-osobowe gospodarstwo domowe zajmujące lokal o pow. [...]m2 ( umowa najmu), do wniosku dołączyła deklarację o dochodach. Z akt sprawy wynika, że strona jest obywatelką Ukrainy. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w związku z regulacją zawartą w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) strona nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania świadczenia, bowiem ustawodawca w ww. ustawie nie przewidział tej formy pomocy dla obywateli Ukrainy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że katalog wsparcia materialnego ww. ustawie został taksatywnie ustalony, zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła, że organ: - nie zastosował się do obowiązujących przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które mają zastosowanie i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego niezgodnie z prawem; - w swojej decyzji niezgodnie z obowiązującym prawem i podstawowymi zasadami prawa odmówił prawa do dodatku mieszkaniowego wszystkim obywatelom Ukrainy, wobec których zastosowanie mają postanowienia Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, tj. decyzja leży jednocześnie w szerszym interesie społecznym: - nie uwzględnił i nie ustosunkował się w żadnej części do przedstawionych dowodów co do opieszałości i bezczynności organu I instancji w sprawie, obejmujących wskazane i przedstawione organowi w treści odwołania naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd nie podzielił stanowiska organów w tej sprawie. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583), określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustawy, określają również pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy (art. 1 ust. 3 pkt 2 ). W obowiązującym porządku prawnym przepisy ustawy nie regulują wprost zasad i trybu przyznawania dodatków mieszkaniowych obywatelom Ukrainy. Z kolei, przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm., dalej: u.d.m.), nie zawężają prawa do dodatku mieszkaniowego dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, jak to ma miejsce w innych aktach prawnych, np.: w art. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268) czy też art. 2 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.). Podsumowując, ustawodawca w przepisach u.d.m. nie sprecyzował jej zakresu podmiotowego. Należy wskazać, że skarżąca przebywa i pracuje w Polsce legalnie oraz korzysta z nadanego jej numeru PESEL. NSA w wyroku z 7 kwietnia 2006 r., I OSK 718/05, (LEX nr 209573) wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspakajać podstawowych potrzeb bytowych. Wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy (art. 9a u.d.m.). Oznacza to, że środki finansowe na wypłatę świadczenia pochodzą ze środków własnych gminy. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Zatem organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą, zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie." (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1059/16, LEX nr 2230723). W myśl art. 2 ust. 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. W treści art. 2 ust. 2 u.d.m. ustawodawca doprecyzował, że dodatek mieszkaniowy: 1) przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego; 2) może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w ust. 1. W świetle przywołanych przepisów, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie, która posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (umowy najmu). Ponadto w celu nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego, samo posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest wystarczające, ponieważ muszą być łącznie spełniane pozostałe warunki uprawniające do świadczenia, a mianowicie: - kryterium dochodowe (art. 3 u.d.m.), - zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w lokalu, którego dotyczy wniosek o dodatek mieszkaniowy (art. 4 u.d.m.), - normatywna powierzchnia użytkowej w m2 zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 5 u.d.m.), - ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 u.d.m.). Zatem osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, niezależnie od jej obywatelstwa musi spełnić łącznie wszystkie powyższe warunki oraz je udokumentować, załączając do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, np. umowę najmu mieszkania, deklarację o dochodach gospodarstwa domowego, dowody poniesienia opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Reasumując, w ocenie Sądu, dodatek mieszkaniowy można co do zasady przyznać obywatelce Ukrainy, która spełnia warunki szczegółowe określone w przepisach u.d.m., uprawniające do tego świadczenia. Prawo do dodatku mieszkaniowego nie zależy od braku lub posiadania określonego obywatelstwa ani daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Z powyższych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są uzasadnione, bowiem znajdują oparcie w przepisach prawa, które organy pominęły i nie rozpoznały istoty sprawy. Ustalenia faktyczne ograniczyły do stwierdzenia, że wnioskodawczynią jest obywatelka Ukrainy co wyklucza w okolicznościach sprawy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dokonały przy tym błędnej wykładni prawa materialnego przez przyjęcie, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie ma zastosowania w sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę, organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu, zgodnie z którymi z poszanowaniem zasad postępowania określonymi w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. przeprowadzą postępowanie wyjaśniające celem ustalenia stanu faktycznego, a następnie dokonają prawidłowej subsumcji przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.