III SA/Gl 308/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.D. i J. P. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Wójta Gminy C. w zakresie realizacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego postanawia odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r., Rada Gminy C. działając na podstawie art. 229 pkt 3 kpa uznała za bezzasadną skargę J.D. oraz J. P. dotyczącą niewłaściwego postępowania wójta gminy w zakresie realizacji zamówienia publicznego na odśnieżanie dróg gminnych w sezonie 2003/2004. W uzasadnieniu Rada przedstawiła przebieg czynności związanych z udzieleniem zamówienia na realizację powyżej wskazanego zadania. Ponadto stwierdziła iż skarżący jako zwycięzcy przetargu II i III rejonu odśnieżania w dniu [...] 2003 r. odmówili zawarcia umowy ze względu na zamieszczenie w jej treści zapisu przewidującego kary umowne za niewykonanie usługi, który w ocenie organu jest powszechnie stosowany w umowach tego typu, oraz jest wyrazem troski organizatora przetargu o interes publiczny. Ponadto organ uznał za chybiony zarzut niezgodności przedstawionych do podpisu umów ze specyfikacją warunków zamówienia, z racji przepisu art. 15 ustawy o zamówieniach publicznych. W ostateczności Rada uznała, że procedura przetargowa została przeprowadzona zgodnie z prawem, interesem gminy oraz jej mieszkańców. W skardze wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) za pośrednictwem Rady Gminy C. skarżący domagali się uchylenia tej uchwały jako naruszającej ich interes prawny oraz sankcjonującej niezgodne z prawem postępowanie wójta. W uzasadnieniu przypomnieli stan faktyczny sprawy, eksponując wadliwość oraz niezgodność z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych postępowania wójta w zakresie udzielenia przedmiotowego zamówienia. Zarzucili, iż uchwała wywołuje negatywne następstwa w sferze prawnej skarżących, jak naruszenie interesu prawnego, utratę korzyści z nie dojścia do otrzymania zlecenia, uszczerbek w sferze psychicznej z powodu uwłaczającego ich godności traktowania, naruszenie nietykalności, co w ich ocenie stanowi podstawę do jej wzruszenia jako niezgodnej z prawem i nieprawdziwej. Zwrócili też uwagę na bezczynność Rady wskazując, że wezwanie do uchylenia uchwały dotarło do adresata w dniu 30 styczna 2004 r. W konkluzji wskazali, iż uchwała ta sankcjonując naruszenie prawa sama narusza prawo wbrew art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 54 § 1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tego powodu, iż skarga została złożona przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi i merytorycznego rozstrzygnięcia wezwania do uchylenia uchwały. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgodnie z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową (formalną) powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały. Organ, do którego wniesiono wezwanie może w terminach przewidzianych do załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwały NSA z 24 czerwca 2002 r. OSA 2/2002; z 4maja 1998 r. FPS 1/98, ONSA 1998/3) oraz Sądu Najwyższego (uchwała SN z 8 czerwca 1995 r. III AZP 9/95) wskazał, iż chodzi o terminy które zostały określone w art. 35 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, tj. jeden miesiąc, a przy zakwalifikowaniu sprawy jako szczególne skomplikowanej dwa miesiące, ponadto w przypadku nieudzielania odpowiedzi na wezwanie termin do wniesienia skargi liczony jest od dnia upływu dwumiesięcznego terminu ustanowionego dla udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Według organu analiza przepisów art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje podstawę do twierdzenia, iż skarga wniesiona do sądu obwarowana jest terminem ruchomym, którego ustalenie zależy od tego czy i kiedy doręczono skarżącemu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Toteż zdaniem organu termin do wniesienia skargi liczony jest od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia bądź od dnia upływu dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem skoro skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego gdy organ gminy jeszcze nie przekroczył terminu do rozpatrzenia wezwania do uchylenia uchwały skarga powinna zostać odrzucona stosownie do art. 54 § 1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada legitymację skargową skarżącego, zachowanie terminu do jej wniesienia i warunków formalnych, a przede wszystkim dopuszczalność skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi mianowicie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W przepisie art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sprecyzowane zostały granice właściwości tego Sądu. Wynikają one także z innych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ten orzeka w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (dotyczy on uchwał stanowiących prawo miejscowe), podejmowane w "sprawach z zakresu administracji publicznej". Dopuszczalność zaskarżania uchwał organów gmin zasadniczo reguluje przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.), który zgodnie z ust. 1 stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą prze organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przywołanych wyżej normach położono zatem akcent na publicznoprawny charakter uchwał, jakie mogą być przedmiotem skarg rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem trzeba stwierdzić, że materia kwestionowanej uchwały nie mieści się w powyższej definicji co oznacza, iż skarga na nią jest niedopuszczalna. Pod pojęciem administracji publicznej rozumie się władcze wykonywanie zadań przypisywanych przez obowiązujący porządek prawny organom państwowym lub samorządowym w zakresie oddziaływującym na określony i szeroki krąg podmiotów, zwykle zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkańców danego terenu. Przeciwstawia się mu wykonywanie administracji w aspekcie indywidualnym, odnoszącej się do praw jednostki, aczkolwiek i zadania z zakresu administracji publicznej mogą ich dotyczyć. W niniejszej sprawie zakwestionowano uchwałę obejmującą zasięgiem wyłącznie osoby skarżących, postanawiając o negatywnym sposobie załatwienia wniesionej przez nich skargi. W ocenie Sądu uchwała ta nie ma zatem charakteru publicznoprawnego. Ponadto zaskarżona uchwała, ze względu na tryb, w jakim została podjęta, pozostaje poza właściwością tego Sądu. Uchwała rady została podjęta w tzw. trybie skargowym, uregulowanym w przepisach art. 221 i nast. Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.). Postępowanie skargowe prowadzone przez organy administracyjne jest postępowaniem szczególnym, a charakteryzuje się między innymi tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć skierowanych do skarżącego, a tylko zawiadamia się go o podjętych działaniach, nadto nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia (tak Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.909). Celem tegoż postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienia kończące owo postępowanie nawet wówczas, gdy przybierają formę uchwał rady gminy, nie podlegają kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne (postanowienie NSA z 15 stycznia 2001 r., II S.A. Wr 1704/00, wyrok NSA z 11 lutego 2002 r., II S.A./Wr 3121/01 nie publ.). Nie mieszczą się one wśród aktów poddanych kognicji tego Sądu określonych w przepisach art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Abstrahując od okoliczności, iż skarga została wniesiona pomimo, iż skarżącym nie doręczono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeszcze nie upłynął dwumiesięczny termin przewidziany dla rozpatrzenia tegoż wezwania, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, to w odniesieniu do kwestionowanej uchwały jest ona niedopuszczalna z innych wyżej wskazanych przyczyn. Mając przytoczone okoliczności na względzie, uznając skargę złożoną w sprawie za niedopuszczalną Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.