III SA/Gl 32/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć Protokolant Magdalena Kurpis po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wartości celnej towaru oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawidłowej wartości celnej importowanego przez spółkę A w W. towaru objętego [...] listopada 2000 r. na podstawie JDA SAD nr [...] procedurą dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym oraz kwoty wynikającej z długu celnego. Pismem z dnia [...] r. skarżąca spółka zażądała od Naczelnika Urzędu Celnego w K. wystąpienia do Ministra Finansów z wnioskiem o uzyskanie porady Światowej Organizacji Celnej (WCO) w kwestii wpływu upustów przyznawanych importerowi po dniu dokonania zgłoszenia celnego na wartość celną importowanych towarów oraz zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wstępnego przez WCO. Postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 201 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) Naczelnik Urzędu Celnego w K. odmówił zawieszenia postępowania. W jego uzasadnieniu wskazał, iż zajęcie stanowiska przez Światową Organizację Celną nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, zatem nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Na powyższe strona złożyła zażalenie, w którym powołując się na przepisy art. 91 ust. 2 Konstytucji, postanowienia art. III lit. d Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej sporządzonej w Brukseli dnia 15 grudnia 1950 r. (Dz. U. z 1978 r. Nr 11, poz. 43), pkt 2 i 3 załącznika II tekstu Porozumienia w sprawie stosowania art. VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. (zał. do Dz. U. z 1995 r. Nr 98, poz. 483 ze zm.) zwanego Kodeksem wartości celnej WTO oraz art. 201 § 1 pkt 2, art. 203 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) wniosła o jego uchylenie. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 239 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 262 ustawy Kodeks celny, postanowieniem z [...] r. nr [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wskazał, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż takie zagadnienie w ogóle nie występuje. Rozbieżność stanowisk w interpretowaniu postanowień Kodeksu wartości celnej WTO w zakresie wpływu rabatów udzielonych importerowi po dokonaniu zgłoszenia celnego na wartość celną importowanych towarów nie może zobowiązywać organu do wystąpienia o wydanie opinii do Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej, podobnie nie może też być podstawą do zawieszenia prowadzonego postępowania stosownie do art. 201 § 1 pkt. 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Fakt zawieszenia postępowania na omawianej podstawie uzależniony jest bowiem od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne (celne) jest w toku, istnieje zagadnienie wstępne oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, którego ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski wyd. C.H.Beck Warszawa 1996 r. str. 419). Ponieważ pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego - ocena tego zagadnienia należy, że względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje zgodność co do tego, że w sytuacji, gdy zagadnienie wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, stąd jego wystąpienie nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1996 r. sygn. akt SA/Gd 2548/95, publik. Lex nr 28957 i wyrok NSA z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt SAB/Gd 14/87, publik. ONSA 1998 r. nr 1, poz. 41). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie chodzi o wyjaśnienie sporu co do faktu (kwestia rzeczywistego przysługiwania importerowi stałego rabatu na sprowadzany z zagranicy towar, a w konsekwencji zasadność uznania, że wartość celna towaru odbiega od wartości deklarowanej, które podlegają swobodnej ocenie organu administracyjnego), a nie o rozbieżności prawne wyłonione w sprawie w związku ze stosowaniem lub interpretacją przepisów - zdaniem organu odwoławczego - brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Nie zgadzając się z powyższym skarżąca spółka A w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucając organom celnym obu instancji naruszenie przepisów uprzednio już powołanych w zażaleniu oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124 oraz art. 210 § 1 pkt. 6 i § 4 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 219 tej ustawy - domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu swego stanowiska podkreśliła, że sporny przepis art. 201 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje jej rozpatrzenie przez organ prowadzący postępowanie, co więcej zagadnienie to może być rozpatrzone przez inny organ lub sąd (tzn. że organ prowadzący postępowanie nie jest władny do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego). W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym, zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki złożonym [...] r. jest ocena, czy w ramach istniejących przepisów prawa celnego właściwym jest korygowanie wartości transakcyjnej wynikającej z faktury handlowej, na potrzeby ustalenia wartości celnej w przypadku, gdy po dokonaniu zgłoszenia celnego i odprawy celnej towaru, kupujący otrzyma wsparcie finansowe (w postaci upustu) od swojego dostawcy, przy czym upust stanowi formę wspomagania przez zagranicznego dostawcę działalności skarżącej spółki na rynku polskim. Ponieważ rozstrzyganie tego typu kwestii nie znajduje się - zdaniem skarżącej - w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie celne lecz Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej (WCO), który należy uznać za organ w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, stąd wszelkie wątpliwości z tym związane należy traktować jako zagadnienie wstępne, o którym mowa w treści wspomnianego wyżej przepisu. Powyższe potwierdza - zdaniem skarżącej - zarówno specyfika regulacji celnych, gdzie zasadniczą rolę odgrywają ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz praktyka działania ze strony byłego Prezesa Głównego Urzędu Ceł (obecnie jego kompetencje w tym zakresie przejął Minister Finansów), który w przypadku stwierdzenia wątpliwości odnośnie interpretacji postanowień dotyczących ustalania wartości celnej importowanych towarów zwracał się do WCO o wydanie opinii doradczej w sprawie. Zaniechanie takiego wystąpienia - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - oznacza, w ocenie skarżącej spółki, iż organy celne nie wykonują podstawowego obowiązku ciążącego na nich w związku z prowadzonym postępowaniem celnym, tj. wydają decyzję w sprawie bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ (inny niż organ celny prowadzący sprawę). Wydanie rozstrzygnięcia w pierwszej instancji przy braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (skutkującego niepełnym materiałem dowodowym) kwalifikować może wydaną decyzję celną do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyniku zaniechania wystąpienia do WCO, w materiale sprawy pozostanie niewyjaśniona przez organy celne sprzeczność pomiędzy praktyką europejską, a wydanym rozstrzygnięciem. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, iż zaniechanie wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy zebranym materiałem w sprawie, a treścią rozstrzygnięcia kwalifikuje taką decyzję do uchylenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Celnego w K. rozstrzygnął już merytorycznie sprawę w zakresie zgłoszenia celnego dokonanego w JDA SAD nr [...] z dnia [...] r., które uznał za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej importowanego towaru. Od tego rozstrzygnięcia złożono odwołanie, które nie zostało uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżone postanowienie może być uchylone przez Sąd w całości lub w części, jeżeli zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała bowiem, że odpowiada ono prawu. Instytucję zawieszenia prowadzonego przez organy celne postępowania regulują, w myśl art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Stosownie do art. 201 § 1 pkt. 2 tej ustawy organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, zwanego też kwestią wstępną lub prejudycjalną, rozumie się sytuacje pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą (mające istotny wpływ na jej wynik), które mogą być przedmiotem odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia, a których organ prowadzący postępowanie nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć, albowiem nie należą one do jego kompetencji. Jest to przy tym zagadnienie, które nie było prawomocnie przesądzone w innej sprawie ( porównaj orzeczenia NSA z 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96 i z 28 listopada 1997r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Nie jest, co do zasady, kwestią wstępną uzyskanie wykładni przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie. Trafnie zatem organy celne obu instancji przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie, w ujęciu przedstawionym przez stronę skarżącą, zagadnienie wstępne, od rozpatrzenia którego zależne byłoby wydanie decyzji w przedmiocie weryfikacji zgłoszenia celnego dokonanego w dniu [...] listopada 2000 r. na podstawie JDA SAD nr [...], nie występuje. Z brzmienia art. 201 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej wynika jednocześnie, że elementem decydującym o zawieszeniu postępowania jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ów związek przyczynowy musi być rozumiany w ten sposób, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzygnięcie danej sprawy. Pomijając w tej chwili kwestię, czy w ogóle mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym i który organ jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że pomiędzy postawionym przez stronę skarżącą "zagadnieniem wstępnym", a rozstrzygnięciem niniejszej sprawy nie zachodzi tego rodzaju związek przyczynowy, ponieważ swe "zapytanie" strona skarżąca formułuje w odniesieniu do innego stanu faktycznego niż ten, który na tym etapie postępowania ustaliły organy celne, co dość jasno wyłożył w uzasadnieniu swego postanowienia organ pierwszej instancji, pisząc "... ustalenie przez Światową Organizację Celną wpływu upustu na wartość celną towaru w sytuacji, gdy upust ten przyznany został importerowi po dacie dopuszczenia towaru do obrotu na polskim obszarze celnym, nie odpowiada okolicznościom towarzyszącym sprawie." Inaczej mówiąc - nie ma potrzeby zawieszenia postępowania dla ustalania wykładni przepisów prawa, których organ nie będzie stosował w sprawie. Związek pomiędzy "zagadnieniem wstępnym", a rozstrzygnięciem danej sprawy jest ustalany i podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie w chwili rozstrzygania wniosku o zawieszenie postępowania, co nie wyklucza jego dalszej sądowej kontroli w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w ramach postępowania ze skargi na decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Prawidłowe zatem było - zdaniem Sądu - stanowisko organów celnych obu instancji, iż przesłanka o której mowa w art. 201 § 1 pkt. 2 ustawy Ordynacja podatkowa, uzasadniająca zawieszenie postępowania, nie wystąpiła. W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.