III SA/Gl 323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant st sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 r. Nr 98, poz. 634), po rozpatrzeniu odwołania I.O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] nr [...] wydanej w sprawie przyznania J.Ż. płatności ONW na 2008 r. 2. Pismem z dnia [...] I.O. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z wnioskiem o przyznanie płatności na 2008 r. deklarując do płatności ONW powierzchnię użytków rolnych zlokalizowanych między innymi na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb: J., gmina: K., powiat: [...], woj. [...]. Jednocześnie wnioskiem z dnia [...] J.Ż. zwrócił się do tego organu o przyznanie płatności na rok 2008 deklarując do płatności ONW również powyższe działki ewidencyjne. 3. Po przeprowadzeniu właściwych postępowań Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. najpierw wydał decyzję w sprawie z wniosku J.Ż., tj. dnia [...] nr [...], którą przyznał stronie płatności z tytułu ONW na 2008 r., a następnie dnia [...] decyzję nr [...] w sprawie z wniosku I.O., którą odmówił przyznania płatności z tytułu ONW i jednocześnie nałożył sankcję, gdyż uznał, że I.O. nie była posiadaczem powyższych działek. 4. I.O. złożyła odwołanie z dnia [...], w którym zaznaczyła, że dotyczy ono nie tylko decyzji wydanej z jej wniosku, ale także decyzji z dnia [...] wydanej w sprawie J.Ż. W piśmie z dnia [...] strona dodatkowo potwierdziła opisany zakres zaskarżenia. 4.1. Odwołanie to organ pierwszej instancji przesłał do organu odwoławczego, czyli Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. 4.2. Postanowieniami z dnia [...] (nr [...] – dot. decyzji wydanej w sprawie z wniosku I.O. i nr [...] – dot. decyzji wydanej w sprawie z wniosku J.Ż.) wymieniony organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 65 § 1 w związku z art. 19 i art. 129 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR, przekazał odwołania I.O. z dnia [...] do rozpatrzenia Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. Według organu właściwość Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wynikała z tego, że w dniu [...] do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek I.O. o wpis do ewidencji producentów z zaznaczeniem jego celu - "zmiana danych", gdzie wskazano jako adres zamieszkania K. ul. [...]. Po uprawomocnienia się tych postanowień Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. pismami z dnia [...] przekazał odwołania I.O. Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. celem dalszego rozpoznania. 5. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] wydanej z wniosku J.Ż. Jednocześnie decyzją nr [...] wydaną tego samego dnia organ ten uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] wydaną z wniosku I.O. i przekazał tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. 5.1. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organ ten jeszcze raz wskazał na okoliczność podania przez stronę dnia [...] nowego adresu zamieszkania: K. ul. [...] i wynikający stąd obowiązek rozpatrzenia odwołania na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Jeśli chodzi o podstawę orzekania, to zaznaczył, że I.O. jest stroną postępowania jedynie we własnej sprawie, tj. zakończonej decyzją z dnia [...] wydaną na jej wniosek, a taką stroną nie może być uznana w sprawie z wniosku J.Ż., która zakończyła się decyzją z dnia [...]. W tym zakresie organ powołał się między innymi na definicję rolnika wynikającą z przepisów krajowych i wspólnotowych. Odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa stwierdził, że jeśli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Dalej zaznaczył, że jeśli to twierdzenie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. 6. W skardze z dnia [...] strona zaskarżając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wnosiła o jej uchylenie i zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. do rozpatrzenia odwołania z dnia [...]. Poza tym wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania i zaliczenie do materiału dowodowego akt sprawy o dopłaty obszarowe dotyczącej J.Ż. zakończonej decyzją z dnia [...]. 6.1. Zdaniem strony skarżącej posiada ona indywidualny interes prawny w odwołaniu się od decyzji wydanej w sprawie J.Ż., gdyż, jak uznaje, jest właścicielem, posiadaczem i użytkownikiem spornych działek ewidencyjnych. Między innymi wskazała, że jest też rolnikiem występującym z wnioskiem o przyznanie płatności. 7. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. 8. W piśmie procesowym z dnia [...] strona zauważyła, że jej interes prawny do występowania w tej sprawie wynika również z tego, że jakby akceptować stanowisko organu, to w obiegu pozostałaby decyzja wydana w sprawie J.Ż. w sytuacji, gdy decyzja wydana z jej wniosku została uchylona celem przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień. Zdaniem strony, jeśli istnieją jakieś wątpliwości, to decyzja dotycząca J.Ż. również powinna być uchylona. Konieczność zaskarżenia decyzji wydanej w sprawie J.Ż. strona wywiodła też z uzasadnienia wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawach wymienionych w pkt 3 powyższego pisma. 8.1. W pkt 4 tego pisma podniosła zarzut niewłaściwości miejscowej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. do rozpatrzenia jej odwołania w sprawie decyzji wydanej z wniosku J.Ż. Uznała przy tym, że odwołanie od takiej decyzji winien rozpatrywać organ właściwy miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania J.Ż., czyli Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Zwróciła też uwagę na to, że właściwym organem odwoławczym od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. jest właśnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (pkt 5 pisma). 9. Na rozprawie dnia 11 czerwca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...]. Zaznaczył, że powołane w tym piśmie wyroki dotyczą spraw, których stroną jest skarżąca i że z dwóch z nich (sygn. akt III SA/Wr 529/09 i III SA/Wr 530/09) wynika, że miała ona prawo składać odwołania od decyzji wydanych przez organy w sprawach z wniosku J.Ż. 10. W terminie publikacji strona złożyła pismo procesowe z dnia [...], w którym przedłożyła dodatkowe wyjaśnienia dotyczące definicji rolnika i okoliczności świadczących o jej prawach do spornych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co, następuje: 11. Skarga okazała się zasadna. 12. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach swoich uprawnień sąd też stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone między innymi w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). 13. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności Sąd był zobowiązany rozpatrzyć zarzut zgłoszony w pkt 4 i 5 pisma procesowego z dnia [...], a dotyczący kwestii wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Jest to zarzut formalny najdalej idący, dlatego jego uwzględnienie prowadzi do tego, że w takiej sytuacji po stronie Sądu nie występuje obowiązek odniesienia się do pozostałych zarzutów merytorycznych. Dopiero stanowisko zajęte przez właściwy organ może podlegać merytorycznej ocenie sądowej. 13.1. Oceniając w tym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W związku z tym wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. 14. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydając decyzję z dnia [...] działał między innymi w oparciu o ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Właściwość rzeczowa organu pierwszej instancji wynika z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Ustawa ta nie określa jednak właściwości miejscowej. Przepisy wspólnotowe wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy również nie regulują tej kwestii, a jak słusznie podkreślano organy administracji mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Przepisy o właściwość miejscowej znajdują cię częściowo w art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o ARiMR i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, a dopiero w pozostałym zakresie wynikają z art. 21 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. 14.1. Natomiast, jeśli chodzi o właściwość organu odwoławczego, to uzależniona jest ona od tego, jaki właściwy rzeczowo i miejscowo organ pierwszej instancji wydał decyzję, gdyż właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR organem wyższego stopnia w stosunku do kierownika biura powiatowego jest dyrektor oddziału regionalnego. Przepis ten nie określa właściwości miejscowej organu wyższego stopnia, tylko właściwość rzeczową. 14.2. W związku z tym, jeśli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał już przedmiotową decyzję jako organ pierwszej instancji, to organem wyższego stopnia (art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR), który winien rozpatrzyć odwołanie I.O. (art. 127 § 2 k.p.a.), winien być Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., czyli właściwy organ nadrzędny nad tym organem. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wynikającym z postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...], że od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. odwołanie strony skarżącej winien rozpatrywać Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony odwołującej się. Brak jest podstaw prawnych do takich twierdzeń. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. wskazujący na obowiązek przekazania podania do organu właściwego także miejscowo dotyczy postępowania na etapie pierwszej instancji, a nie postępowania odwoławczego, a wyjątkowo postępowania odwoławczego, gdy wpłynie w ogóle do innego organu. Należy jeszcze raz podkreślić, że gdy dany organ pierwszej instancji wyda decyzję odwołanie będzie przysługiwało do właściwego organu nadrzędnego nad tym organem. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. zgodnie z terytorialną strukturą organizacyjną nie jest organem nadrzędnym nad Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w K. W tym zakresie przepisy szczególne nie regulują tej kwestii inaczej. 15. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Sąd nie miał możliwości zastosowania środka wynikającego z art. 135 P.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. poprzez wydanie postanowienia z dnia [...], gdyż nie mieści się to w granicach sprawy i wykracza poza terytorialny zasięg działania Sądu. 16. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przekaże odwołanie I.O. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Usunięcie z obrotu postanowienia z dnia [...] winno nastąpić we właściwym trybie. 17. Uwzględniając skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Sąd nie orzekł o jej wstrzymaniu w myśl art. 152 P.p.s.a., ponieważ decyzja ta z istoty swej nie podlega wykonaniu. Koszty postępowania sądowego w kwocie 200 zł (uiszczony wpis sądowy) Sąd zasądził od organu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzenie innych kosztów postępowania strona nie wnosiła.