III SA/Gl 326/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2023 r. nr UP-173/2023 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr UP-173/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej : organ rentowy, ZUS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej : organ I instancji) z 6 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie R. L. (dalej: skarżący, strona ), umorzenia należności z tytułu składek. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem 6 sierpnia 2021 r., uzupełnionym 30 sierpnia 2021 r., skarżący zwrócił się o umorzenie należności tytułu nieopłaconych składek, wskazując na trudne warunki materialno - finansowe rodziny, której jest jedynym żywicielem. W trakcie postępowania skarżący dołączył dokumentację. Organ pierwszoinstancyjny decyzją z 6 grudnia 2021 r. nr [...] w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 s.u.s., § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek za: maj 2018, za okres od sierpnia 2018 r. do sierpnia 2020 r. w łącznej kwocie 9 839,46 zł, w tym z tytułu: składek - 8.554,46 zł, odsetek liczonych na dzień wniosku, tj. 6 sierpnia 2021 r. -1.285,00 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaznaczył, że decyzja jest niezgodna z art. 32, art. 77, art. 78 oraz art. 79 Konstytucji RP. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 10 marca 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z 6 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Na powyższą decyzję skarżący złożył za pośrednictwem ZUS Oddział w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z 11 października 2022 r. sygn. akt I SA/GI 421/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił decyzję z 10 marca 2022 r. nr [...] wskazując, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uznał, że ww. skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu stanowisko organu co do braku spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-5 s.u.s. jest zasadne. Nie podzielił natomiast stanowiska organu co do niewystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 s.u.s. Wskazując, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Organ winien rozważyć, czy majątek skarżącego podlega egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje znacznego pogorszenia sytuacji życiowej skarżącego i jego rodziny. Samo powoływanie się przez organ na możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały jeszcze wyczerpane. Niewystarczająco wykazano, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 s.u.s. Zdaniem Sądu ZUS powinien wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, biorąc pod uwagę, że jedynym źródłem utrzymania rodziny skarżącego było jego świadczenie emerytalne w kwocie 2.795,81 zł netto. WSA w Gliwicach pouczył, że organ powinien wskazać jakie są prognozy efektywności takiej egzekucji, przy jednoczesnym oszacowaniu wydatków egzekucyjnych. Następnie winien zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Zdaniem WSA w Gliwicach organ dokonał także wadliwej analizy stanu faktycznego przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Przypomniał, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżący nie przedłożył do akt sprawy żadnej dokumentacji potwierdzającej jego stan zdrowia, ani też nie udokumentował, że sprawuje on opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty medyczne skarżącego i jego córki. Dokumenty te wpłynęły do ZUS 30 listopada 2021 r., pomimo to organ ich nie przeanalizował i nie uwzględnił przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA w Gliwicach nie podzielił argumentacji organu o braku podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przewidującego, że ZUS ma możliwość umorzenia składek w sytuacji, gdy opłacenie należności z tego tytułu pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie częściowo przeanalizował czynniki kształtujące sytuację materialną skarżącego, tj. uzyskiwany w jego rodzinie dochód i ponoszone wydatki na utrzymanie Nie przeprowadził w tym zakresie rzetelnej analizy pod kątem oceny, czy opłacenie składek nie zagrozi egzystencji skarżącego, z uwagi na przedłożoną dokumentację medyczną dotyczącą skarżącego i jego córki. Podsumowując powyższe, WSA w Gliwicach stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz zobowiązał organ do ponownego przeprowadzenia postępowania i zastosowania się do jego wskazań, tj. przeanalizowania przedstawionej przez skarżącego dokumentacji medycznej i rozważenia zakwestionowanej przez Sąd przesłanki umorzenia. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który po ponownym przeprowadzeniu postępowania zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2023 r. (znak sprawy [...]) utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS m.in. wskazał, że wyznacznikiem trudnej sytuacji materialnej jest kwota minimum socjalnego w Polsce ustalana przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla gospodarstw pracowniczych lub emeryckich. Typ gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego (pracowniczo-emeryckie trzyosobowe) nie znajduje odzwierciedlenia w opracowaniu Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, stąd osiąganych dochodów nie można odnieść wprost do ustalonej kwoty minimum socjalnego ustalonego 5 grudnia 2022 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w III kwartale 2022 r. Jednak jako punkt odniesienia przyjęto minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (2.516,66 zł) oraz dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego (1.509,17 zł), które w sumie określa przybliżoną wartość minimum socjalnego (4.025,83 zł) dla wszystkich wykazanych przez skarżącego członków rodziny. Zatem biorąc pod uwagę łączny dochód uzyskiwany w gospodarstwie domowym skarżącego, na który składa się świadczenie emerytalne oraz przychód z umowy zlecenia córki - (4.751,44 zł), stwierdzić należy, że kształtuje się on na poziomie wyższym od ww. kwoty, co potwierdza, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że wydatki jakie musi skarżący ponosić, nie są też nadzwyczajnymi, a podniesione przez skarżącego okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które także borykają się z trudnościami finansowymi. ZUS podkreślił, iż nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Nadto organ wskazał również fakt otrzymywania jednorazowego trzynastego i czternastego świadczenia, co wpływa na poprawę sytuacji finansowej skarżącego. W ocenie ZUS sytuacja skarżącego w kontekście przedstawionych wyżej wydatków jest również na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zalegał z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu, wody itp. Analiza ustalonych w postępowaniu faktów nie prowadzi do wniosku, że sytuacja skarżącego nosi znamiona ubóstwa. Porównując bowiem dochód w gospodarstwie domowym z podanymi wydatkami, można przyjąć, że egzystencja skarżącego i jego rodziny nie jest zagrożona. Podana kwota minimum socjalnego zawiera szacunkowe kwoty jakie trzyosobowe gospodarstwo przeznacza na zakup odzieży i obuwia, na higienę osobistą, kulturę i rekreację, wydatki związane z użytkowaniem i energią, a także na ochronę zdrowia oraz transport. Zdaniem ZUS wszystkie te fakty utwierdzają w przekonaniu, że sytuacji finansowej skarżącego nie można uznać za zagrażającej zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb życiowych, a przystąpienie do spłaty zadłużenia w formie układu ratalnego również nie powinno wpłynąć na znaczne jej pogorszenie lub spowodować, że nie będzie w stanie zagospodarować środków na inne, pilne i konieczne dla skarżącego potrzeby. W przypadku, gdy skarżący opłacałby poszczególne raty terminowo i w wysokościach zgodnych z otrzymanym harmonogramem miałby gwarancję, że kwota zadłużenia nie ulegnie już zwiększeniu. Odsetki zostałyby obliczone na dzień złożenia wniosku o układ ratalny i doliczona zostałaby opłata prolongacyjna. Organ nadmienił również, że atutem spłaty zadłużenia w systemie ratalnym jest nie tylko nienaliczanie odsetek za zwłokę od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, ale również ograniczenie negatywnych konsekwencji wynikających z przymusowego dochodzenia zadłużenia w trybie egzekucji, która może być skutecznie prowadzona z pobieranego przez skarżącego świadczenia emerytalnego i jest jedynym racjonalnym wyjściem z sytuacji. Organ wskazał, iż rozpatrując wniosek o umorzenie brał pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na szczególny zakres świadczonych usług i odpowiedzialności za środki wpływające do budżetu państwa ZUS zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, bowiem przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne. W związku z czym mając na uwadze interes wnioskodawcy organ kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego, bowiem środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur. Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia nieopłaconych składek w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a s.u.s. W ocenie organu okoliczności w nich wymienione nie zachodzą. ZUS podkreślił, że zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie. Dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2937/17 stwierdził, że "sprzeciwia się interpretacji art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia prowadzącej do przyjęcia, że przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami, a zaległościami". ZUS podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Nadto dokonana przez organ ocena dowodów doprowadziła do rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego. Nie jest ona jednak oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. ZUS nadmienił także, że w prowadzonym postępowaniu badał wnikliwie stan faktyczny sprawy a swoją ocenę oparł na przekonywających podstawach dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. W ocenie ZUS stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej. Nadto organ rentowy wskazał, że po zapoznaniu się z treścią składanych przez skarżącego wniosków oraz z faktami w nich przytoczonymi, biorąc pod uwagę analizę materiału dowodowego i jednocześnie ustosunkowując się do argumentów WSA w Gliwicach zawartych w wyroku uchylającym poprzednio wydaną decyzję ZUS, podjął w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję. Na okoliczność procedowania niniejszej sprawy, pismem z 2 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego obecną sytuację materialną i rodzinną. ZUS poinformował skarżącego również, że przedłożenie aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym jest warunkiem niezbędnym do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie. Aby potwierdzić dane zawarte w oświadczeniu można było dołączyć również dokumenty potwierdzające dochody, wydatki, zadłużenie, orzeczenia lekarskie lub zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego. Akta przedmiotowej sprawy zostały uzupełnione o dodatkowe dokumenty, co zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Na tę decyzję z 3 marca 2023 roku skarżący złożył w dniu 3 kwietnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu rentowego, zarzucając: 1) naruszenie przepisów art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, 2) naruszenie przepisu art. 28, 32 s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, poprzez ich jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że "okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę", podczas gdy z przedmiotowego rozporządzenia wynika, że wyliczenie okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek ma charakter przykładowy, 3) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a poprzez sprzeczne z zasadą praworządności, błędne ustalenie jakoby opłacenie żądanych przez ZUS składek nie pozbawiało skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi m.in. podniósł, iż organ rentowy wadliwie ocenił przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, błędnie stosując obowiązujące w tym względzie przepisy. Zdaniem skarżącego przesłanki umorzenia należności składkowych zostały wymienione przez ustawodawcę w sposób przykładowy, o czym świadczy użycie w § 3 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia zwrotu "w szczególności". Skarżący powołał się na nienależyte zbadanie okoliczności faktycznych, odnoszących się do stanu zdrowia córki skarżącego i jego samego, domagając się ponownej oceny zebranych w sprawie dowodów. Nadto w uzasadnieniu skargi wskazał, że organ rentowy z zebranych danych wyciągnął wnioski w sposób stronniczy i bezzasadny. Skarżący nawiązując do ustaleń dokonanych przez ZUS zauważył, że jego córka podjęła pracę w celu spłacenia długów, które zaciągnęła u innych osób w szczególności na zakup leków i swoje leczenie. Zadłużenie to jest tak znaczne, że nie widać perspektyw rychłego spłacenia wszystkich jej zobowiązań. Jej dochód nie przekracza zaś minimalnej pensji krajowej. Z uwagi na znaczne zadłużenie jego córki jej skromny dochód nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu sytuacji materialnej skarżącego. Skarżący wskazał, że koszty wymienione w zaskarżonej decyzji nie są już aktualne, gdyż z uwagi na wyraźny wzrost cen poszły do góry, ponieważ z nowym rokiem o 60-70 % wzrosły opłaty mieszkaniowe takie jak czynsz, woda. Zdaniem skarżącego on i jego rodzina w wyniku egzekucji byłaby pozbawiona możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie występuje przewlekła choroba zarówno u niego jak i u innych członków rodziny, a to oznacza, że sytuacja zdrowotna nie została w pełni przez ZUS wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczegółowej relacji z dotychczasowego przebiegu postępowania organ rentowy przedstawił swoje stanowisko, twierdząc, iż argumenty i zarzuty podniesione przez skarżącego nie są zasadne, zaś zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał m.in., że na podstawie art. 28 s.u.s., nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności. Nadto ZUS wskazał, że brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ mimo, iż aktualnie egzekucja jest nieskuteczna względem skarżącego, to należności nie zostały uznane jako całkowicie nieściągalne. Organ rentowy uznał, że sytuacja materialna skarżącego pozwala na zaspokojenie jego potrzeb życiowych i spłata zadłużenia w ratach nie powinna wpłynąć na to zaspokojenie potrzeb. Na poparcie swojego stanowiska organ rentowy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1372/18 w którym Sąd stwierdził, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym unormowanie zawarte w art. 28 ust. 2 i 3a s.u.s. poprzez zawarte w nim wyrażenia "mogą być umorzone" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach, ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, że decyzja wydana w przedmiocie umorzenia składek może być dowolna. Instytucja umorzenia składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadniona zaistnieniem określonych przesłanek, z których jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości odzyskania należności aktualnie oraz w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Sąd rozpoznając sprawę miał na uwadze, że zaskarżona decyzja objęta jest dyspozycją art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku WSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu (...), art. 153 p.p.s.a.). Wobec powyższego skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do zbadania czy organ rentowy wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 421/22. W tym orzeczeniu stwierdzono, że: "samo powoływanie się przez organ, że możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały jeszcze wyczerpane, jest niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 s.u.s. ZUS winien wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, jakie są prognozy efektywności takiej egzekucji, przy jednoczesnym oszacowaniu wydatków egzekucyjnych. Następnie winien zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Bez określenia przewidywanych kosztów egzekucyjnych organ nie jest w stanie dokonać rzetelnej analizy, czy ewentualnie wyegzekwowane należności będą w oczywisty sposób przekraczać wydatki związane z egzekucją". Organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2022 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 s.u.s należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6 s.u.s. W art. 28 ust. 1 s.u.s ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 s.u.s) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Według art. 28 ust. 3 s.u.s całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1992/18, CBOSA). Nadto w art. 28 ust. 3b s.u.s. zawarta została delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z art. 123 s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Decyzja w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zaległych należności składkowych podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście wskazanej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia nie można utożsamiać z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. To z kolei wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia w motywach wydanego rozstrzygnięcia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W postępowaniu, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. k.p.a.7), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie Sądu, której przedmiotem jest to, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Natomiast należy mocno wyartykułować, że kompetencję w zakresie umorzenia należności składkowych posiada wyłącznie ZUS, dlatego też Sąd nie może jakby tego chciał skarżący podjąć pozytywnej decyzji o umorzeniu jego należności wobec ZUS. Taką decyzję może podjąć wyłącznie ZUS w ramach wspomnianego wcześniej uznania administracyjnego, które odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w sytuacji prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 bądź w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się ZUS odmawiając umorzenia należności składkowych. Płatnik składek odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Należy przy tym wskazać, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Ponadto w ocenie Sądu przy ocenie spełnienia przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości, organ powinien brać pod uwagę także, czy istnieją po stronie osoby składającej wniosek okoliczności świadczące o możliwości zmiany sytuacji majątkowej. Nie ulega wątpliwości, że przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja nie należy do łatwych. Jednakże podkreślić należy, że nie jest wymaganym, aby spłata należności nastąpiła jednorazowo, możliwe jest bowiem rozłożenie należności na małe raty dostosowane do indywidualnych możliwości skarżącego, które będą sukcesywnie spłacane. Wskazać także należy, że aby można było zastosować przepis § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności konieczne jest wykazanie, iż choroba dłużnika lub członka jego rodziny całkowicie uniemożliwiła mu uzyskiwanie dochodu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż pomimo wskazywanych problemów zdrowotnych córki skarżącego, nadal ona pracuje i osiąga dochody. Okoliczności te zostały zatem słusznie, w ocenie Sądu, potraktowane jako nie dające wystarczających podstaw do zastosowania wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W opinii Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo przeanalizowały ustalony w sprawie stan faktyczny. Można zatem stwierdzić, że ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu umorzenia zaległych składek. Sąd zauważył, że organ wypełnił wskazania WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 421/22 tj., że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 s.u.s. Nie zaszła taka przesłanka ponieważ nie został ustalony element nieściągalności długu przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 s.u.s. stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne .Organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że zadłużenie skarżącego w ZUS powstało w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Między stronami było bezsporne, że działalność ta obecnie nie jest prowadzona. Również bezsporne są okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego oraz jego córki. Przyczyną sporu stron jest przyjmowana przez strony odmienna wykładnia obowiązujących przepisów, dotyczących umarzania należności składkowych. W tym względzie stanowisko prawodawcy jest ściśle określone w przepisach rozporządzenia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że prawodawca pozostawił organom rentowym pewien zakres tzw. uznania administracyjnego, co słusznie zauważył skarżący, wskazując na przykładowy charakter wyliczenia zamieszczonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w tezie wyroku z dnia 3 marca 2023 r ( I GSK 814/22, publ. Legalis 2898799) gdzie NSA stwierdził, że: "Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym." Nadto Sąd uznał, że "uznanie administracyjne" - będące szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegające na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Należy zaznaczyć również, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Organ rentowy nie przekroczył zakresu uznania administracyjnego, a tym samym nie naruszył ani przepisów omawianego rozporządzenia, ani norm proceduralnych, wśród których należy w szczególności wskazać przepis art. 80 k.p.a. Sąd podziela w szczególności argument organu rentowego, w myśl którego sytuacja skarżącego i jego rodziny nie wykazuje znamion ubóstwa. Słusznie organ rentowy wywiódł w odpowiedzi na skargę, iż ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Sąd wskazał, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.