III SA/Gl 333/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. C., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. Oddział w C. z dnia [...] r. nr [...] uznające nieuzasadnionymi zarzuty na postępowanie egzekucyjne. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W uzasadnieniu Dyrektor Izby Skarbowej podał, że przeciwko J. C. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez ZUS Oddział w C., obejmujących nieopłacone składki na ubezpieczenie społeczne za lata [...]-[...]. W ramach tego postępowania zawiadomieniem z dnia [...] r. zajęto otrzymywane przez stronę wynagrodzenie za pracę. W piśmie z dnia [...] r. J. C. wniósł zarzuty na postępowanie egzekucyjne podnosząc, że zobowiązanie, na mocy art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, uległo przedawnieniu. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. Oddział w C., nie podzielając stanowiska strony w kwestii przedawnienia dochodzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, wniesione zarzuty uznał za nieuzasadnione. W zażaleniu na to postanowienie J. C. ponownie stwierdził, że zobowiązanie uległo przedawnieniu. Podstawa prawna, która określa 10 letni termin do dochodzenia składek na ubezpieczenie społeczne, wprowadzona została ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem wydłużony jej mocą termin do dochodzenia należności nie może dotyczyć zdarzeń (składek) wcześniejszych. Na poparcie tego stanowisko powołał się na wyrok Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. SN II UK 448/03. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nie uwzględnił zażalenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że bezsprzecznie zaległości podatkowe powstały w latach [...]-[...], a więc zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedawniały się najdalej z końcem [...] r. W wyniku zmiany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uległ wydłużeniu do 10 lat, a znowelizowany przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 528/06, uznał, że jeżeli w przepisach nowelizujących ustawę nie wprowadzono przepisów przejściowych, które w sposób jednoznaczny odnosiłyby się do kwestii przedawnienia dochodzonych należności Skarbu Państwa, to należy stosować przepisy obowiązujące po zmianie ich treści. Dochodzone zatem przymusowo przez Dyrektora ZUS O/C. zaległości składkowe J. C. są wymagalnymi i nadal podlegają ściągnięciu. Dodał też, że wyrok powołany w zażaleniu dotyczy zupełnie innego przedmiotu rozpoznania, całkowicie nieadekwatnego do rozważanego problemu przedawnienia należności składkowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. ponowił zarzuty sformułowane w zażaleniu. Dodał, że jeżeli istnieją wątpliwości jak należy interpretować przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to nie można ich rozstrzygać na niekorzyść zobowiązanego. Pogląd zakładający możliwość oceny zdarzenia z roku [...] i [...] w świetle przepisów, które wówczas nie obowiązywały, bo weszły w życie dopiero 1 stycznia 2003 r., pozostaje w sprzeczności z zakazem wstecznego stosowania prawa. Zakaz taki wynika z zasad demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), a wyrażają go przepisy art. Kodeksu cywilnego i art. XXVI przepisów wprowadzających Kodeks cywilny. Odstępstwo od tej zasady musiałoby wynikać ze szczególnie uzasadnionych powodów i musiałoby opierać się na wyraźnym określeniu zastosowania określonego przepisu ustawy nowej do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zaś, iż zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu wyłącznie w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dodać należy, że w myśl art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego aktu w przestawionych ramach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powstałych w latach [...]–[...] można zastosować art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. w wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) Przepis ten w pierwotnym brzmieniu przewidywał 5 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a po dokonaniu nowelizacji 10 letni. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że wobec braku w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych, a dotyczących określenia terminu przedawnienia dla należności powstałych i wymagalnych przed dniem wejścia tejże ustawy, należało zastosować zasadę, że przepisy wydane później uchylają przepisy wcześniejsze. Brak zaś przepisów przejściowych powoduje, że od dnia wejścia w życie nowych uregulowań należy stosować bez wyjątku przepisy ustawy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Powyższy sposób rozumienia zmienionego przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005r. o sygn. I UK 232/04, opublikowany w "Orzecznictwie Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych" z 2006r., nr 1-2, poz. 26. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy, odnosząc się do zmienionej treści art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r., stwierdził, że nowelizacja tego przepisu, ustanawiająca dziesięcioletni okres przedawnienia, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003r., a więc przepis ten nie może mieć zastosowania do zobowiązania z tytułu składek, które uległo przedawnieniu przed tym dniem. Należy mieć przy tym na uwadze, że w sprawie, w której zapadło powyższe orzeczenie, zobowiązanie przedawniło się 31 grudnia 2002r. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie termin przedawnienia zobowiązania w chwili wejścia w życie znowelizowanego art. 24 ust. 4 w/w ustawy jeszcze nie upłynął. W konsekwencji - wobec braku w ustawie nowelizującej innych rozstrzygnięć - należało uznać, że do zobowiązań powstałych przed dniem 1 stycznia 2003r., wobec których nie upłynął 5-letni termin przedawnienia, stosuje się 10-letni termin przedawnienia. Prawidłowe jest też stanowisku organu odwoławczego, że powołany w zażaleniu (również w skardze) wyrok Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. SN II UK 448/03 dotyczy rodzajowo innej sprawy, a zatem nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt II FSK 505/07, w podobnym stanie faktycznym do ustalonego w rozpatrywanej sprawie wywiódł, iż nie budzi wątpliwości, że upływ terminu przedawnienia (do dnia 31 grudnia 2002 r. wynoszącego 5 lat) przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, a więc, że zobowiązanie z tytułu składek nie przedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega przedawnieniu 10 - letniemu a nie 5 - letniemu. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę dalszego działania ustawy dotychczasowej, to wprowadziłby ją do przepisów przejściowych ustawy zmieniającej. Takich zaś brak. Nie mamy tu do czynienia z naruszeniem zasady lex retro non agit. Tak by było, gdyby ustawodawca chciał wydłużyć do 10 lat termin przedawnienia w stosunku do zobowiązań wygasłych np. w okresie od dnia 18 grudnia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r., a tak też nie było. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r., I UK 232/04, OSNAP 2006, nr 1 - 2, poz. 26, Sąd Najwyższy stwierdził, że "zmiana art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), ustanawiająca 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem". A contrario należy wywieść, że będzie miała ona zastosowanie do należności nieprzedawnionych w dniu 1 stycznia 2003 r. Tak też rozumie brzmienie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych inny skład Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., II UK 60/07, niepubl., w którym stwierdził, że "przepisy dotyczące przedawnienia w wersji obowiązującej po zmianie mogą mieć zastosowanie do należności, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nie były przedawnione na podstawie przepisów dotychczasowych." W konsekwencji można powiedzieć, że pogląd o bezpośrednim działaniu nowej ustawy do nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. zobowiązań składkowych jest w orzecznictwie sądowym ugruntowany. Dla porządku odnotować należy pogląd M. Łabanowskiego i J. Wantocha - Rekowskiego: Tryb dochodzenia i przedawnienia składek ma ubezpieczenie społeczne. PiZS 2005, nr 10, s. 23, iż "zdaniem ZUS, 10 - letni termin przedawnienia dotyczy zarówno zobowiązań powstałych do 31 grudnia 2002 r., jeżeli nie uległy przedawnieniu (wygasły) przed dniem 1 stycznia 2003 r. Powyższe stanowisko ZUS budzi wątpliwości z uwagi na jego sprzeczność z zasadą lex retro non agit". Poglądu tego podzielić nie sposób, gdyż nie mamy tu do czynienia z naruszeniem tej zasady, skoro przyjęta wykładnia przepisu art. 24 ust. 4 ustawy nie odnosi się do okresu przedawnienia zobowiązań już wygasłych, a tylko tych w stosunku, do których okres przedawnienia tylko rozpoczął swój bieg. Podnieść należy, że w orzeczeniu z dnia 13 lipca 1993 r., sygn. akt P7/92 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że" zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej odstępować, jednak wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów. (...) Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posłużenia się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę przyjął jednakże, że zasada ta nie może prowadzić do sytuacji zaskakującej adresatów norm prawa nową regulacją prawną zmieniającą na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne nie dając możliwości przygotowania się do przyszłych zdarzeń (...)". Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.