III SA/Gl 337/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie NSA Henryk Wach, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy B. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie zastępcze Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy B. – K. I.. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) W uzasadnieniu swego zarządzenia Wojewoda stwierdził, że radny K. I. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego przewidziany w art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem od 1982 r. pełnił funkcję prezesa Gminnej Spółdzielni "A" w B.. Spółdzielnia ta, zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...], prowadzi działalność gospodarczą w zakresie: sprzedaży detalicznej, sprzedaży hurtowej, produkcji pieczywa, produkcji wyrobów ciastkarskich, produkcji pieczywa cukierniczego trwałego, najmu nieruchomości, usług transportowych, pozostaje przy tym użytkownikiem wieczystym gruntów Gminy B.. Zdaniem Wojewody pojęcie zarządzania działalnością gospodarczą należy rozumieć szeroko, jako każdą formę administrowania, organizowania czy kierowania działalnością gospodarczą, toteż w jego ocenie nie ulega wątpliwości, iż K. I. należy traktować jako osobę zarządzającą całokształtem działalności Spółdzielni, w tym także w zakresie prowadzonej przez tę spółdzielnię działalności gospodarczej. Z kolei wykorzystywanie mienia komunalnego oznacza dysponowanie (zarówno odpłatne jak i nieodpłatne) substratem materialnym i prawami przysługującymi gminie. Tak więc za wykorzystanie mienia gminy uznać należy prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością gminy. W końcowej części zarządzenia Wojewoda, przywołując treść art. 190 ust 1 pkt 2a, art. 190 ust 5 oraz art. 190 ust 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz 154), podniósł, że skoro Rada Gminy B. nie podjęła stosownej uchwały o pozbawieniu radnego mandatu, do czego została wezwana pismem z [...] 2003 r. nr [...], konieczne stało wydanie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Powyższe zarządzenie zastępcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina B. podnosząc, że Rada Miejska nie podziela stanowiska Wojewody, który naruszył jej kompetencje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kategoryczny ("radni nie mogą prowadzić działalności gospodarcze...") i odnosi się do każdego radnego, który wypełnia zawartą w nim dyspozycję. Ustawodawca nie przewidział wyjątków od tej zasady. Ponadto, Wojewoda nie naruszył kompetencji Rady Miejskiej B., gdyż jego własne kompetencje w tym zakresie są niezależne od rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zatem jeśli Sąd stwierdzi, iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa winien jest uchylić taki akt. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy, sąd, wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W drugiej kolejności należy stwierdzić, iż skarga została prawidłowo wniesiona. Stosownie do art. 98a ust. 3 w związku z art. 98 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzenie zastępcze organu nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni Cd dnia jego doręczenia. Zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r. zostało dołączone skarżącej [...] . W dniu [...] 2004 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę |jr [...] w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona [...] 2004 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) za pośrednictwem organu nadzoru do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przechodząc następnie do kwestii merytorycznych stwierdzić należy, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na wlałby rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. nr 106, póz. 679 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 1998r., jednak art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym miał zastosowanie dopiero do radnych kadencji następującej po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie - art. 30 pkt 2 cytowanej ustawy. Zatem ten zakaz dotyczył już radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002r. Ratio legis zakazu ustanowionego w przytoczonym przepisie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, występowania tzw. konfliktu interesów. Z drugiej strony chodzi także o wyeliminowanie sytuacji mogących stawiać pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób publicznych, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Ustawa o samorządzie gminnym nie określała żadnych sankcji za naruszenie wskazanego zakazu. Natomiast art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu, samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, póz. 497) do art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. nr 159, póz. 1547 ) dodano pkt 2a stanowiący, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje także wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku wygaśnięcie mandatu na podstawie art. 190 ust. 2 Ordynacji stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny i wygaśnięcia mandatu. Podkreślić należy, iż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw (...) dotyczył radnych kadencji następującej po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, a to nastąpiło 30 maja 2001 r. Ubiegając się o mandat radnego w wyborach do rad gmin przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r. kandydaci na radnych powinni byli zdawać sobie sprawę z obowiązujących radnych ograniczeń w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego lub zarządzania ta działalnością wynikających z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skutkach ewentualnego naruszenia w czasie trwania kadencji tego zakazu. Nie można lak pominąć faktu, że z dniem 27 października 2002r. zakres odpowiedzialności radnego za naruszenie wspomnianego zakazu uległ zmianie. Bowiem art. 43 pkt 11 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. i bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 11 3, póz. 984 ze zm.) do t, 24f ustawy o samorządzie gminnym dodano ustęp 6, z którego wynikało, iż naruszenie przez radnego obowiązków określonych w ust. 1 - 5 powoduje odpowiedzialność regulaminową oraz utratę w danym roku prawa do diety. Art. 24f ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym obowiązywał krótko; Art. 1 pkt 1e ustawy z dnia 23 listopada 2003r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 214, póz. 1806) został uchylony z dniem 1 stycznia 2003r. Jednocześnie art. 1 pkt 1a powołanej ustawy do art. 24f ustawy o samorządzie gminnym dodano ust. 1a stanowiący, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust.1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust.6 (Ordynacji wyborczej). Jednocześnie art. 6 przytoczonej ustawy dodano do art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ust. 5 i 6. Ust. 5 nakłada na radnego, który przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązek zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Natomiast ust. 6 przyznał radzie uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia w drodze uchwały, mandatu radnego, który w terminie określonym w ust. 5 art. 190 nie zrzekł się funkcji lub nie zaprzestał prowadzenia działalności, najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Zakres podmiotowy dodanego do art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym nie jest taki sam jak ustępu 1. Ustęp 1 dotyczy radnych, którzy działalność określoną w tym przepisie rozpoczęli po przystąpieniu do wykonywania mandatu, zaś ustęp 1"a" dotyczy radnych, którzy działalność prowadzili przed objęciem mandatu. Natomiast wątpliwości może budzić określenie zakresu przedmiotowego obu przepisów. W ust. 1 jest mowa o działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także o zarządzaniu taką działalnością, byciu przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zaś w ust. la jest mowa o prowadzeniu przez radnego, przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego działalności gospodarczej o jakiej mowa w ust. 1. Ścisła gramatyczna wykładnia ust. la prowadziłaby do wniosku, że w tym przepisie jest mowa wyłącznie o działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał on mandat. Nie można jednak przy interpretacji tego przepisu pominąć wykładni funkcjonalnej. Celem regulacji zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było wprowadzenie wobec radnych, w interesie publicznym, ograniczeń w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, by wyłączyć możliwość powstania sytuacji mogących podważać autorytet organów samorządu terytorialnego poprzez postawienie pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób pełniących mandat radnego. Zarówno po stronie radnego prowadzącego działalności gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami w wykorzystaniem mienia gminy, której został on radnym, jak i po stronie radnego zarządzającego taką działalnością wystąpi element materialnego zainteresowania wynikami gospodarczymi takiej działalności, który może wywołać konflikt interesów pomiędzy gminą i radnym. Należy więc przyjąć, iż zakres przedmiotowy ust. 1a art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym i ust. J są tożsame, iż w art. 24 f ust.1 "a" jest mowa o każdej formie działalności radnego opisanej w art. 24 f ust. 1 cytowanej ustawy. W następstwie takiego wnioskowania należy uznać, iż art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych, którzy łamią zakaz po przystąpieniu do wykonywania mandatu, co zgodnie z art. 23a cytowanej ustawy (obowiązującym od dnia 27 października 2002r.) następuje z chwilą złożenia ślubowania. Natomiast ust. 1"a" art. 24f dotyczy radnych, którzy wykonywali działalność gospodarczą przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. W odniesieniu do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002r. art. 24f ust. 1 a, gdyby go ściśle zastosować, musiałby zadziałać wstecz, od daty złożenia przez radnych ślubowania. By uniknąć naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz w ustawie z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy (...) zamieszczono w art. 9 ust.1 przepis przejściowy. Zgodnie z jego treścią jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy (co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2003r.) radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której został wybrany, a więc łamał zakaz określony w art. 24 f ust. 1 w okresie, kiedy nie obowiązywał art. 24 f ust. 1"a" ustawy o samorządzie gminnym, a obowiązywał ust. 6 art. 24f, obowiązany jest wykonywać obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem winien w ciągu trzech miesięcy zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku niewypełnienia przez niego tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśniecie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu o jakim mowa w ust. 1 - art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten należy interpretować w powiązaniu z art. 1 pkt a" tej ustawy, tj. przepisem dodającym do art. 24 f ustęp 1 "a". Przytoczony wyżej art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy (...) jest przepisem szczególnym regulującym sytuację prawną radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r. Wyłącznie na podstawie ust.2 art. 9 rada gminy uprawniona jest do stwierdzenia uchwałą wygaśnięcia mandatu radnego, który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W odniesieniu do tej jednej grupy radnych nie ma zastosowania, z przyczyn już omówionych, art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej, bowiem zgodnie z ich treścią początkiem biegu terminu do wykonania przez radnego obowiązku zaprzestania pełnienia funkcji lub prowadzenia działalności i następnie przez radę obowiązku podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest data złożenia ślubowania i fakt nieobowiązywania tych przepisów w dniu złożenia przez radnych wybranych w tych jednych konkretnych wyborach, ślubowania. Natomiast art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej dotyczy przypadków naruszenia przez radnego zakazów o jakich mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2"a" tej ustawy po objęciu przez niego mandatu radnego. W myśl art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy o której mowa w art. 24b ust. 6 ( Ordynacji wyborczej), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 11 3, póz. 984 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o prace z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminna osoba prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracą, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Przytoczony przepis nie przewiduje uprawnienia wojewody do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy (...). Jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Bowiem zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Zaś naruszenie przez radę gminy obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie daje wojewodzie prawa do wydania w tym przypadku zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Radny K. I. został wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002r. Prezesem Spółdzielni "A", co jest niesporne, był przed wyborami, w dniu wyborów i w dniu złożenia ślubowania. Do oceny czy i w jakim zakresie zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy B., w której został radnym, będzie miał przepis szczególny art. 9 cytowanej wyżej ustawy z dna 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy ... W przypadku niewykonania przez radnego i przez radę gminy obowiązków o jakich mowa w tym przepisie wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego. Nie ma przy tym znaczenia to, czy brak przyznania tego uprawnienia organowi nadzoru wobec radnych wybranych w dniu 27 października 2002r. było działaniem świadomym i celowym, czy było wynikiem błędu popełnionego przez ustawodawcę w procesie stanowienia prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze. Ponieważ w myśl art. 98a ust. 3 w związku Z art. 99 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym nieprawomocne zarządzenia zastępcze nie podlegały wykonaniu, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie było podstaw orzekania w przedmiocie zaskarżonego zarządzenia.