III SA/Gl 340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako organ, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. z [...] r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia M.N. (dalej jako strona, skarżący) kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], działka nr [...] użytki dr w T. w związku z umieszczeniem dwustronnego nośnika reklamowego na dachu samochodu w okresie od [...] do [...] r. o wymiarach [...]m x [...] m z każdej strony bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst, jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako kpa) w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – dalej jako ustawa o drogach publicznych). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T. wezwał zobowiązanego pismem z dnia [...] r. do usunięcia dwustronnego nośnika reklamowego umieszczonego na stelażu przymocowanym do dachu samochodu osobowego zaparkowanego w strefie płatnego parkowania w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] w T.. Zobowiązany pismem z dnia [...] r. odmówił usunięcia przedmiotowego nośnika podnosząc, że wykupił kartę upoważniającą do parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania, a stelaż na którym eksponowana jest reklama stanowi część składową pojazdu. Zakwestionował zasadność wezwania organu twierdząc,że eksponowana tablica na dachu pojazdu nie jest reklamą. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że nakładając karę organ I instancji orzekł w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie miasta T. oraz ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych i sposobu pobierania opłat w strefach płatnego parkowania. W ocenie organu nie budziło wątpliwości, że pojazdy zaparkowane w strefie płatnego parkowania - strona wschodnia ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] określonej symbolem [...] znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej. Organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa reklama posadowiona jest w pasie drogowym drogi publicznej. Reklama ta była umieszczona na stelażu przymocowanym do dachu samochodu osobowego zaparkowanego w strefie płatnego parkowania w pasie drogowym ul. [...] w T.. Zebrana przez organ I instancji dokumentacja fotograficzna nie pozostawiała wątpliwości, że pojazd na którym została umieszczona reklama został zaparkowany w strefie płatnego parkowania, a co za tym idzie w świetle zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie miasta T. oraz ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych i sposobu pobierania opłat w strefach płatnego parkowania -w sposób oczywisty w pasie drogowym drogi publicznej. Organ odwoławczy dokonał następnie przytoczenia i wykładni przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, iż wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym polegającym na ustaleniu przede wszystkim, czy rzeczywiście pas drogowy został zajęty, a jeśli do takiego zajęcia doszło, to czy nastąpiło to na podstawie stosownego zezwolenia. Organ uznał ponadto, że nośnik zamontowany na samochodzie strony spełniał wymogi reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Wskazał również, że postawienie samochodu na parkingu stanowiło zajęcie pasa drogowego, albowiem zgodnie z art. 4 pkt. 1 ww. ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ nie zgodził się ze skarżącym, jakoby urządzony parking, przeznaczony do parkowania pojazdów, nie stanowił pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że ulica [...] w T. jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Działka nr [...] położona przy ulicy [...] stanowi pas drogowy oznaczony w rejestrze gruntów Miasta T. jako użytek "dr". Oznaczenie gruntu powyższym skrótem w świetle rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) powoduje, że zalicza się ten grunt do pasów dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r, w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie miasta T. oraz ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów samochodowych i sposobu pobierania opłat w strefach płatnego parkowania stwierdzając, iż uchwała określająca wysokość opłaty ma walor prawa miejscowego i ustanowione jej mocą strefy płatnego parkowania zostały zlokalizowane w pasach drogowych dróg publicznych. Z dołączonej w postępowaniu odwoławczym mapy z naniesionymi danymi dotyczącymi pasów drogowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że pas drogowy ulicy [...] w T. obejmuje zarówno jezdnię, jak i usytuowany przy niej parking . Jest poza sporem, że samochód skarżącego marki [...] z umieszczoną na nim konstrukcją zawierającą dwie plansze reklamowe usytuowany był na części ulicy [...], stanowiącej parking. Samochód ten znajdował się zatem w pasie drogowym. Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w ustawie w art. 40 ust. 12, zgodnie ze stawkami określonymi w Uchwale nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych dla których zarządcą jest Prezydent Miasta T.. Naliczona kara stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). W skardze do tutejszego Sądu skarżący zakwestionował ustalenia organu co do tego, że parking przy ul. [...] stanowi pas drogowy. Ponadto wskazał, że pojazd, na którym zamontowana została tablica jest przez niego wykorzystywany przy załatwianiu spraw zawodowych i osobistych i sam fakt zaparkowania samochodu przez 4 dni w oznaczonym miejscu nie może być uznany za zajęcie pasa drogowego i prowadzenie działalności reklamowej. Tym bardziej, że na tablicy nie umieszczono żadnego napisu ani symbolu wskazującego nazwę przedsiębiorcy, adres prowadzenia działalności gospodarczej ani na jakiekolwiek inne oznaczenia umożliwiające identyfikację przedsiębiorcy. Z tego względu pojazd różni się od typowych aut firmowych, które na całej powierzchni posiadają wpisane dane identyfikujące dany rodzaj działalności, przedmiot, osobę przedsiębiorcy i miejsce prowadzenia działalności. Co więcej pojazd jest sprawny technicznie, został zaparkowany w miejscu do tego przeznaczonym za co została uiszczona opłata parkingowa. Skoro zaś tablica umieszczona na pojeździe nie stanowi reklamy nie zachodziła podstawa do wydania decyzji w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Istotne jest również brzemiennie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę, do takiego naruszenia przepisów postępowania doszło. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne organów co do tego, że samochód skarżącego zaparkowany był w ustalonym przez organ czasie i miejscu, a na dachu samochodu zamontowana była określona tablica. Ustaleń tych zresztą skarżący nie kwestionował, podważał zaś uznanie parkingu za pas drogowy oraz wypełnienie przez zamontowaną tablicę definicji reklamy. Badając w pierwszej kolejności, czy miejsce, na którym postawiono samochód stanowi pas drogowy, w ocenie Sądu organ przeprowadził prawidłowe ustalenia w tym zakresie. Organ oparł się prawidłowo na mapach, na podstawie których możliwym było ustalenie, że parking znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej. Nadto działka nr [...] położona przy ulicy [...] stanowi pas drogowy oznaczony w rejestrze gruntów Miasta T. jako użytek "dr". Ustalenia faktyczne w tym zakresie Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne. Zgodnie bowiem z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą zaś jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicja ustawowa pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych została poddana gruntownej analizie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). Organ zatem opierając się na wnioskach wynikających z analizy mapy i przeznaczenia działki, na której zbudowana została droga oraz przyległy do niej parking prawidłowo uznał, że pojazd strony zaparkowany był w pasie drogowym drogi publicznej. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę poddał jednak w wątpliwość dwie kwestie. Po pierwsze to, czy umieszczona na dachu samochodu tablica spełnia definicję reklamy, a po drugie prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej do ustalenia wysokości stawki za zajęcie pasa drogowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych przyjął bardzo szerokie rozumienie reklamy. Zgodnie z tym przepisem reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej – nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę – jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami, c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (vide wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/14). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy poddać należy w wątpliwość jednoznaczne stanowisko organu co do tego, że umieszczona na dachu pojazdu tablica stanowi reklamę w rozumieniu powołanej wyżej interpretacji tego pojęcia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ bowiem w treści decyzji w ogóle nie odniósł się do treści zapisanych na tablicy, ani nie wskazał przyczyn dla których uznał tą treść za treść reklamową. Ze zdjęć dołączonych do akt sprawy wynika, że na tablicy zapisano: "[...]". Nie może ulegać wątpliwości, że napis ten nie nosi żadnej informacji co do podmiotu prowadzącego działalność określonego rodzaju, ani też co do miejsca jej prowadzenia. Rolą Sądu nie jest czynienie ustaleń co do tego jaki przedmiot działalności gospodarczej prowadzi strona, ani też gdzie miejsce prowadzenia tej działalności się znajduje. W ocenie Sądu dla uznania tablic tej treści za reklamę nie jest wystarczająca wyłącznie taka ich treść. Taka tablica jednak może być uznana za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wówczas, gdy samochód z tablicą tej treści był ustawiony obok miejsca prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, a przedmiot tej działalności związany byłby z książkami i podręcznikami. Tych ustaleń jednak w zaskarżonej decyzji brak. Dość powiedzieć, że w aktach administracyjnych znajduje się również decyzja wymierzająca karę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w T.. Organ nie udzielił zatem odpowiedzi na pytanie, czy zaparkowanie samochodu strony przy obu tych ulicach znajduje się w pobliżu miejsca prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej, a tym samym, czy może być uznane za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Samochód strony zaparkowany w oddali od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej strony, o ile jest to działalność związana z książkami i podręcznikami, nie przekazuje żadnej informacji co do osoby i miejsca prowadzenia takiej działalności. Wyjąwszy oczywiście przypadek, że działalność skarżącego polega na obwoźnym handlu książkami, czego też organ nie ustalił. Słusznie organ przyjął, że jeżeli tablica umieszczona na samochodzie stanowiącym w rzeczywistości jej element konstrukcyjny, a zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Jeżeli jednak tablica tych informacji nie zawiera, to rozważyć należy, czy może być uznana za reklamę. W ocenie Sądu bez ustalenia jaki rodzaj działalności skarżący prowadzi oraz, czy zaparkowanie pojazdu w tym konkretnym miejscu informuje o miejscu wykonywania tej działalności nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy istnieje podstawa do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 kpa obliguje zaś organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie organy tym obowiązkom uchybiły nie wyjaśniając wskazanych wyżej istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego. Wątpliwości Sądu, które spowodowały uchylenie decyzji organów obu instancji dotyczą również podstawy prawnej wysokości samej stawki za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji bowiem w uzasadnieniu decyzji podał, że stawka opłat i kar wynika wprost z treści uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie i ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta T.. Stwierdzenie tożsamej treści zawarto w zaskarżonej decyzji SKO. W ocenie Sądu jest to stwierdzenie niewystarczające. Przepis art. 107 § 1 pkt 4 kpa stanowi, iż decyzja administracyjna zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ogólne odwołanie się do uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego bez dokładnego określenia konkretnego przepisu tejże uchwały, który przewiduje taką, a nie inną wysokość stawki nie spełnia wymogu wskazania podstawy prawnej wymierzonej kary. Takie ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej uniemożliwia stronie, organowi odwoławczemu i Sądowi sprawdzenie, czy przyjęta wysokość stawki jest prawidłowa. Tym samym doszło do naruszenia również ogólnej zasady wynikającej z art. 10 kpa, który obliguje organ do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni ustalenia co do rodzaju i miejsca prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a następnie oceni, czy zaparkowanie pojazdu strony w ustalonym miejscu z tablicą o wskazanej wyżej treści stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Ponadto uzasadniając rozstrzygnięcie organ dokładnie powoła podstawę prawną decyzji wskazując jednostkę redakcyjna uchwały przewidującą wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa.