III SA/Gl 364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P.W. na rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę. Pismem z [...] r., nr [...], Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (IZ RPO W[...]) zawiadomił P. W., że uchwałą nr [...] z [...] r. nie został uwzględniony jego protest, dotyczący oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (nr wniosku [...]). We wniosku o dofinansowanie realizacji projektu Wnioskodawca wskazał, że jego celem jest wdrożenie nowej, mobilnej usługi kruszenia, a związany z tym proces technologiczny będzie możliwy do uruchomienia dzięki zakupowi środka trwałego – koparki gąsienicowej, za pomocą której materiał do kruszenia (beton, kamienie, gruz) będzie umieszczany w kruszarce. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że ocena projektu P. W., dokonana przez Instytucję Organizującą Konkurs – "A" z siedzibą w C. (IOK), jest prawidłowa i nie ma podstaw do przekazania sprawy do IOK w celu jej ponownej oceny. Słusznie w ramach tej oceny przyjęto, że Wnioskodawca nie spełnił następujących kryteriów merytorycznych zerojedynkowych - Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny wnioskodawcy. W ramach tych kryteriów ocenie przez IOK podlegały takie kwestie jak: posiadanie zasobów ludzkich (organizacyjne i kadrowe), posiadanie zasobów technicznych (infrastruktura), potencjał finansowy zapewniający wykonalność projektu. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosków Wnioskodawca obowiązany był przedstawić i uzasadnić przyjęte rozwiązania i opisać je szczegółowo, czego nie zrobił. Ograniczył się do ogólnych stwierdzeń, że oprócz kruszarki i innych maszyn budowlanych firma dysponuje wykwalifikowanym personelem i doświadczona kadrą; nie opisał nieruchomości, na której będzie realizował projekt, wskazał jedynie jej adres. Oceny dwóch ekspertów były w tym zakresie jednolite, że opis potencjału kadrowego i technicznego nie pozwala na uznanie kryterium za spełnione w tych aspektach. Jednakowo zgodne były oceny ekspertów co do potencjału finansowego Wnioskodawcy. Dofinansowanie w ramach tego konkursu wypłacane było na zasadzie refundacji. Wnioskodawca w pierwszej kolejności obowiązany był posiadać środki na realizację inwestycji w kwocie [...] zł (koszty kwalifikowane [...] zł, wartość dofinansowania [...] zł) tymczasem wykazał, że na rachunkach bankowych posiadał [...] zł, a zatem nie dysponował środkami na realizację projektu i kryterium potencjału finansowego nie było spełnione. Negatywnie ocenione zostało Kryterium merytoryczne punktowe 0/1 Realność wskaźników, co było konsekwencją negatywnej oceny kryterium Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny wnioskodawcy. W podsumowaniu rozpatrzenia protestu IZ RPO W[...] stwierdziła, że zgodnie z pkt 4.6 Regulaminu konkursu w pierwszej kolejności na etapie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych projekt weryfikowany był pod kątem spełnienia kryteriów punktowych zerojedynkowych, do których należą: Projekt realizuje cele, dla których zrealizowano konkurs; Potencjał finansowy, organizacyjny i administracjny Wnioskodawcy; Realność wskaźników; Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi; Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów punktowych zerojedynkowych wniosek zostaje negatywnie oceniony na etapie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych. Ocena przeprowadzona przez IOK jest prawidłowa i dlatego protest został uznany za niezasadny. W skardze na uchwałę IZ RPO W[...] P. W. zarzucił temu organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. w Dz.U z 2020 r., poz. 818, dalej w skrócie jako "ustawa") przez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo i w związku z tym wniósł o uchylenie uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy oraz o zasądzenie na swa rzecz kosztów postępowania. W swej skardze twierdził, że ocena kryterium potencjału finansowego, organizacyjnego i administracyjnego oraz realności wskaźników została przeprowadzona subiektywnie i dowolnie ,a nie w oparciu o merytoryczne wytyczne. Wszystkie zastrzeżenia IOK w tym zakresie mogły być wyjaśnione przy minimalnym wysiłku ze strony tego organu. Na żadnym etapie konkursu skarżący nie został wezwany do uzupełnienia braków wniosku, a zgodnie z Regulaminem konkursu w przypadku stwierdzenia przez organ błędu formalnego we wniosku powodującego możliwość niespełnienia kryteriów formalnych, wniosek zostaje skierowany do ponownej oceny kryteriów formalnych. Eksperci mają też prawo wzywania wnioskodawcy do wyjaśnień w ramach oceny poszczególnych zagadnień jeżeli uznają, że jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do poszczególnych zastrzeżeń organu skarżący stwierdził, że wskazał we wniosku, że miejscem realizacji projektu jest B., ul. [..]. Zakupione w ramach inwestycji nieruchomości zlokalizowane są w obrębie B.-B.. Są to dwie działki o pow. [...] ha pierwsza i [...] ha druga. Ich właścicielem w przypadku pierwszej i wieczystym użytkownikiem w przypadku drugiej jest jego ojciec – Z. W. i skarżący ma do nich nieograniczony dostęp. Nieruchomość jest ogrodzona i strzeżona. Skarżący, co dalej wyjaśnił, świadczy również usługi w B. przy ul. [...] na nieruchomości, która stanowi bazę transportową i również ta nieruchomość może służyć jako miejsce przechowywania koparki. Co do zaplecza finansowego skarżący podniósł, że organ nie zwrócił uwagi na to, że w latach [...] – [...] uzyskał przychód i jego sytuacja finansowa wykazuje tendencję wzrostową. W roku [...] zysk był dwukrotnie wyższy niż w roku poprzednim i jest w stanie zrealizować projekt przy współudziale środków własnych i zewnętrznego dofinansowania Skarżący, jak twierdzi, wykazał, że zatrudnia pracowników posiadających wiedzę i umiejętności do realizacji planowanej inwestycji. Już obecnie używa koparki gąsienicowej, tyle że wynajmowanej. Organ wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że skarżący nie wykazał, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w przypadku ponownej negatywnej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). W przepisach samej ustawy wdrożeniowej przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, rozpoznając skargę (art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Natomiast, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy. Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Zasady wyboru projektów do dofinansowania określa art. 37 ustawy wdrożeniowej. Zasady te nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, wyrok WSA w Olsztynie z 13 września 2017 r., I SA/Ol 380/17, CBOSA). Sąd, dokonując kontroli prawidłowości oceny działania organu, winien zatem stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, należy przede wszystkim zauważyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowanej przez skarżącego oceny w zakresie kryterium "Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny", gdyż ocena w zakresie "Realność wskaźników" jest konsekwencją oceny w zakresie wskazanego tu kryterium. Natomiast uznanie tej oceny za prawidłową lub nie, uzależnione jest od tego, czy rację ma skarżący twierdząc, że IOK dokonała oceny subiektywnej i dowolnej, a nie w oparciu o merytoryczne wytyczne, które nie wynikają wprost z regulaminu konkursu. W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił stanowisko organu. W instrukcji wypełniania wniosku, w części dot. pkt. B.10 znajduje się uwaga: Informacje zawarte w tym punkcie zostaną ocenione na etapie oceny merytorycznej w ramach kryterium "Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy". Wnioskodawca obowiązany był wskazać, w jaki sposób zostanie przeprowadzone przygotowanie i realizacja projektu i opisać: - kwestie prawne związane z realizacją projektu poprzez określenie, czy projekt jest przygotowany do realizacji pod względem prawnym. Wnioskodawca podaje informacje w odniesieniu do miejsca realizacji projektu wskazanego w punkcie B.3. wniosku o dofinansowanie, w tym m. in. o statusie prawnym nieruchomości związanej z realizowanym projektem, formie władania nieruchomością; jeśli jest dzierżawiona/najmowana, podaje okres dzierżawy/najmu oraz jej/jego ograniczenia; - zdolności organizacyjne i doświadczenie Wnioskodawcy gwarantujące realizację projektu zgodnie z założonym harmonogramem i budżetem; - doświadczenie w realizacji podobnych przedsięwzięć ze wskazaniem źródła finansowania (środki własne/pomoc publiczna); - dominującą branżę przedsiębiorstwa. Ponadto, wnioskodawca obowiązany był przedstawić opis odpowiadający na następujące pytania: - czy aktualne zasoby ludzkie są wystarczające do realizacji projektu (organizacyjne oraz kadrowe), - czy zasoby techniczne (posiadana infrastruktura) są wystarczające do realizacji projektu, czy zakres projektu, sposób wykonania, okres realizacji, posiadane pozwolenia/ zezwolenia, umożliwiają realizację projektu. Jak zatem widać Regulamin konkursu, w części Instrukcja wypełniania wniosków, wskazywał na kryteria oceny wniosku o dofinansowanie oraz wskazywał na sposób, w jaki należało wykazać ich spełnienie. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy ocena wniosku skarżącego została dokonana zgodnie z tymi zapisami, czy też, jak twierdzi skarżący, w sposób naruszający prawo, subiektywnie i dowolnie, co wymagałoby ustalenia, że ocena jest dowolna, nie mieści się w granicach danej sprawy i jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Rozpoczynając od oceny potencjału finansowego skarżącego zauważyć należy, że konkurs dotyczy dofinansowania realizowanego na zasadzie refundacji, co oznacza konieczność posiadania środków na realizację inwestycji wartości ponad [...] mln zł. Nie ma wątpliwości, że negatywna ocena tego kryterium jest uzasadniona. Skarżący nie wykazał, że dysponuje środkami na zakup koparki. Wykazał, że posiada na rachunku bankowym [...] zł, a to nie jest wystarczające. Oczywiście, wykazanie potencjału finansowego nie musi polegać wyłącznie na udowodnieniu posiadania gotówki, mogą to być np. źródła zewnętrznego finansowania, sprawozdania finansowe, w tym prognozy finansowe, co organ przyznaje w odpowiedzi na skargę, ale wymaga to wykazania za pomocą dokumentów załączonych do wniosku, czego skarżący we wniosku nie zrobił. Ocena tego kryterium merytorycznego jest uzasadniona. Podobnie uzasadniona jest ocena pozostałych kryteriów merytorycznych potencjału organizacyjnego i administracyjnego. Również w tych przypadkach wniosek nie pozwalał na uznanie, że kryteria te zostały spełnione. W odniesieniu do sytuacji prawnej nieruchomości związanej z realizowanym projektem informacja we wniosku ogranicza się do wskazania jej adresu, a w odniesieniu do infrastruktury technicznej i kadrowej informacje są ogólnikowe, mało konkretne (Oprócz kruszarki i innych maszyn budowlanych, firma dysponuje wykwalifikowany personelem i doświadczoną kadrą dzięki czemu cieszy się dużym zaufaniem wśród kontrahentów, a współpraca z nimi przebiega bez zastrzeżeń). Trudno przyjąć, że takie zapisy wniosku wskazują na udzielenie informacji konkretnych, możliwych do zweryfikowania i oceny pod kątem zasad konkursu. Porównanie treści wniosku z zapisami pkt B.10 Instrukcji wypełniania wniosku , zacytowanymi tu powyżej, wskazuje na to, że negatywna ocena kryterium potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny jest uzasadniona. Zgodnie z zapisem Instrukcji wypełniania wniosków (pkt II Informacje ogólne) Ogólnikowy, niespójny lub niejednoznaczny opis projektu uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku o dofinansowanie. Nie może przynieść oczekiwanych przez skarżącego skutków powoływanie się w skardze skierowanej do sądu na okoliczności i dokumenty uzasadniające spełnienie kryteriów merytorycznych, które nie były powołane we wniosku o dofinansowanie. To należało zrobić we wniosku. Sąd, jak to już zaznaczono, nie nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny, a ta nie budzi zastrzeżeń Sądu. W istocie, wskazując na nowe okoliczności skarżący opiera swe stanowisko na twierdzeniu, że obowiązkiem osób oceniających jego wniosek było wezwanie go do uzupełnienia braków wniosku, jednak nie ma racji. Na etapie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych w ramach danej rundy (pkt 5.3. Regulaminu konkursu) Eksperci mają prawo wezwania Wnioskodawcy do wyjaśnień w ramach oceny poszczególnych kwestii/zagadnień, jeżeli uznają, że jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie. Przedstawienie przez Wnioskodawcę wyjaśnień, o które został poproszony, nie jest jednoznaczne z pozytywną oceną spełnienia kryteriów oceny. Jest to zatem prawo, a nie obowiązek, a ponadto jest to prawo do wezwania do wyjaśnień co do poszczególnych kwestii wynikających z treści wniosku, a nie wezwanie do prawidłowego wypełnienia wniosku. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że negatywna ocena wniosku skarżącego była uzasadniona i przeprowadzona zgodnie z zasadami konkursu, a co za tym idzie nieuwzględnienie protestu skarżącego również było zgodne z zasadami konkursu. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.