III SA/Gl 367/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 marca 2025 r. nr SKO.IP/41.11/31/2025/4335 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 24 lutego 2025 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2025r., Nr SKOJP/41.11/31/2025/4335 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję z 24 lutego 2025r., nr [...], wydaną przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii w Urzędzie Miejskim w S., z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej: organ), w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej B. B. (dalej: Skarżący). Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 24 lutego 2025r. organ odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji tj. wskazania: ilości budynków, co do których uległa zmianie klasyfikacja PKOB i KŚT w ramach przeprowadzonej w 2021r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności takich, dla których zmieniono funkcję główną z mieszkalnej na handlowo-usługową, niezależnie od ilości kondygnacji nadziemnych danych budynków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w swoich zasobach nie posiada wnioskowanej informacji, a jej ewentualne udostępnienie wymaga uprzedniego szeregu czynności związanych z przetworzeniem posiadanych dokumentów, celem wytworzenia nowej informacji której domaga się Skarżący. Firma geodezyjna w ramach dokumentacji z przeprowadzonej w 2021r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w postaci operatu geodezyjnego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] przekazała 32274 wykazy zmian budynkowych, na podstawie których dokonano zmian w powiatowej ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego wytworzenie informacji objętej wnioskiem Skarżącego wymagałoby analizy 32274 dokumentów co oznacza, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a tym samym udostępnienie jej jest możliwe tylko gdy wykazany zostanie szczególnie istotny interes publiczny w jej udostępnieniu Skarżącemu. Zważywszy powyższe organ (nie dopatrując się samemu istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu Skarżącemu wnioskowanej informacji) wezwał Skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu mu informacji publicznej w zakresie wynikającym z wniosku. Zdaniem organu Skarżący (działając na wezwanie organu) w piśmie z dnia 19 stycznia 2025r. nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za koniecznością udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Takim szczególnym interesem publicznym nie są obawy Skarżącego i chęć zbadania przez niego stopnia zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników budynków objętych modernizacją ewidencji, dokonanej przy nie uwzględnieniu przez organ art. 71 ustawy Prawo budowlane przy zmianie przeznaczenia budynków. Nadto organ wskazał, że za szczególnie istotny interes publiczny nie można uznać także niezadowolenia Skarżącego ze zmiany funkcji budynku, którego jest właścicielem (zmiana z funkcji mieszkaniowej na funkcję handlowo-usługową). Organ zwrócił uwagę, że obecnie przed WSA w Gliwicach prowadzone jest postępowanie ze skargi Skarżącego na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia 19 grudnia 2024r. w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 29 października 2023r., dotyczącej kwestii zamiany funkcji budynku będącego własnością Skarżącego. Także wskazano, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2025r. informowano Skarżącego o możliwości złożenia wniosku u udostępnienie (odpłatnie) z zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów. Jednocześnie wskazano ww. na podstawy prawne naliczenia opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz obowiązującej w S. od 1 stycznia 2025r. stawki opłaty. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. Podniósł w nim, że zmiany przeznaczenia budynków mogłyby prowadzić do zagrożenia życia, zdrowia i mienia w przypadku zawalenia się budowli, a co mogłoby się stać gdyby stropy w takich budynkach podlegały większemu obciążeniu poprzez składowanie materiałów związanych z działalnością usługową lub handlową. Ponadto Skarżący wskazał, że po uzyskaniu wnioskowanej informacji zamierzał ewentualnie zwrócić się (poprzez organ) do właścicieli wytypowanych nieruchomości z informacją o możliwości wystąpienia awarii lub katastrofy budowlanej poprzez zawalenie się obciążonych stropów. Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO utrzymało w mocy decyzję. W jej uzasadnieniu wskazało mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne. W ocenie SKO wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną, do której zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazujący na możliwe ograniczenia dostępu do informacji publicznej). Rozstrzygnięcia wymaga jedynie czy informacja żądana przez stronę od organu pierwszej instancji jest informacją przetworzoną i ewentualnie czy po stronie Skarżącego istnieje szczególnie istotny interes publiczny, który przemawiałby za udostępnieniem takiej informacji. Natomiast poza zakresem postępowania pozostaje ocena czy zmiany przeznaczenia budynków w ramach modernizacji ewidencji z 2021r. były (są) dokonane prawidłowo. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że obecnie nie dysponuje zestawieniem (opracowaniem) zawierającym informacje objęte wnioskiem Skarżącego z 8 stycznia 2025r., a wytworzenie i udostępnienie żądanej informacji wymagałoby uprzedniej analizy obszernego zbioru danych (tj. 32274 wykazów zmian budynkowych, dokonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2021r.). Zdaniem SKO w sytuacji gdy nie istnieje zestawianie danych objętych wnioskiem Skarżącego, a tym samym nie jest możliwe ich niezwłoczne udostępnienie bez potrzeby dodatkowego angażowania w prace analityczne pracowników Urzędu Miejskiego w S. należy uznać, że objęte wnioskiem strony informacje mogłyby zostać udostępnione jedynie po uprzednim przetworzeniu całości (32274) wykazów zamian budynków, wykonanych w ramach modernizacji zasobu powiatowej ewidencji gruntów i budynków w 2021 r., celem poszukiwania tych które potencjalnie dotyczyłyby problematyki objętej wnioskiem strony. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że żądana przez informacja publiczna ma niewątpliwie charakter informacji przetworzonej, do której dostęp ustawowo jest ograniczony - do przypadków gdy po stronie wnioskodawcy istnienie szczególnie istotny interes publiczny, przemawiający za udostępnieniem takiej informacji. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie należy podzielić pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że chęć przeprowadzenia przez Skarżącego jego osobistej analizy wszystkim zmian przeznaczenia budynków, dokonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów nie świadczy o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za koniecznością przetworzenia określonego (szerokiego) zbioru dokumentów wytworzonych w ramach tej modernizacji, celem wytworzenia nowej informacji publicznej (według wskazań wniosku). Udostępnienie Skarżącemu żądanej przetworzonej informacji publicznej, wymagającej uprzedniego zaangażowania odpowiednich zasobów osobowych w celu analizy całości materiałów wyjściowego (wszystkich wykazów zmian budynkowych dokonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków) i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wniosku, z pewnością nie posłużyłoby poprawie funkcjonowania Urzędu Miejskiego w S., a wręcz przeciwnie zaangażowanie w proces udostępnienia obszernej informacji publicznej określonej grupy pracowników Urzędu mogłoby prowadzić do zaburzeń pracy tej instytucji w jej podstawowym zakresie zadań. Skarżący potencjalnie uzyskując informacje o ilości budynków, których klasyfikacja przeznaczenia uległa zmianie, bez danych osobowych właścicieli takich nieruchomości, nie miałby także możliwości występowania do takich osób z komunikatami związanymi z przeprowadzonymi przez nią "badaniami". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący decyzji zarzucił: 1. niezgodne ze stanem faktycznym rozstrzygnięcie, według którego po stronie Skarżącego nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem przedmiotowej informacji, 2. błędną interpretację treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z której wynika, że informacja żądana przez stronę od organu pierwszej instancji wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, itp. co czyni ją tzw. informacją przetworzoną. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił okoliczności sprawy związanej z przeprowadzoną w 2021r. modernizacją państwowej ewidencji gruntów i budynków miasta S. Stwierdził, że spośród 32.274 zmian budynkowych wykonanych przez tę samą jednostkę geodezyjną, nie można wykluczyć powstania nieprawidłowości. Skarżący wskazał także, że w rzeczywistości opracowanie danych w celu udostępnienia przedmiotowej informacji nie będzie wymagało pracy na dokumentach drukowanych, lecz jedynie przefiltrowania wersji elektronicznej Modernizacji, będącej w posiadaniu zarówno jednostki geodezyjnej, która ją wykonała, jak również Urzędu Miejskiego w S.. Przefiltrowanie przy użyciu komputera katalogu elektronicznego w poszukiwaniu plików zawierających jednocześnie liczby: 103, 110 i 1230 powinno zająć jednemu pracownikowi nie więcej niż kilkanaście minut. Innym możliwym rozwiązaniem nie wymagającym dużego zaangażowania pracowników Urzędu Miejskiego w S. byłoby pisemne wystąpienie przez Wydział Geodezji i Kartografii z żądaniem do jednostki geodezyjnej, która wykonała Modernizację o przeprowadzenie takiego sprawdzenia w ramach rękojmi i gwarancji, która obowiązuje tę jednostkę do dnia 15 października 2025 r. (vide załącznik nr 2). Jednostka ta wadliwie wykonała Modernizację popełniając błąd merytoryczny wynikający z nieprawidłowej interpretacji lub braku znajomości przepisów prawa. Takie wystąpienie byłoby uzasadnione w celu stwierdzenia, czy podobnych błędów jest więcej. Jak widać informacja żądana przez stronę od organu pierwszej instancji nie wymaga przeprowadzenia żadnych analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, itp. co czyniłoby ją tzw. informacją przetworzoną. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu pierwszej instancji do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący liczby i wykazu budynków, których oznaczenie w wyniku Modernizacji, a tym samym ich przeznaczenie i funkcja użytkowa zmieniły się z mieszkalnej oznaczonej symbolem "m" na handlowo- usługową "h" niezależnie od ilości kondygnacji nadziemnych danego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejsze sprawie jest decyzja SKO z 21 marca 2025r., Nr SKOJP/41.11/31/2025/4335 którą utrzymało w mocy decyzję organu z 24 lutego 2025r., nr [...] w przedmiocie odmowy Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie budzi także wątpliwości, że informacje, których udostępnienia domaga się Skarżący stanowią informacją publiczną, której definicja legalna zawarta jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Warto dodać, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności – o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a u.d.i.p. - zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W związku z powyższym Prezydent zobowiązany był do rozpoznania wniosku Skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do dwóch kwestii, a mianowicie czy informacja, której udostępnienia domaga się Skarżący jest informacją publiczną przetworzoną. Jeśli tak, to czy Skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu. Przystępując do badania sprawy w pierwszej kolejności wypada wskazać, że regulacja art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Przewiduje ona jedynie, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych już poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z 2 września 2022 r., III OSK 1534/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. też wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14); W orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, że istotne jest, aby w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi zatem o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 552/24; wyrok WSA w Szczecinie z 16 października 2024 r.,sygn. akt I SA/Sz 286/24. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić w pierwszym rzędzie, że organ, a następnie SKO w żaden sposób nie wykazali że realizacja wniosku Skarżącego rzeczywiście wymaga ponadstandardowego nakładu pracy w postaci dokonania analiz, obliczeń, zestawień i stworzenia nowych danych, co wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków. W uzasadnieniu decyzji organ nie podał nawet hipotetycznie zaangażowanie ilu pracowników wymagałoby przygotowanie żądanej informacji, ile to wymagałoby czasu i jakie to generowało by koszty. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych konkretnych danych, poza ilością 32 224 dokumentów wymagających przeanalizowania, ale jednocześnie SKO nie doprecyzowało jaka jest ich postać tzn. tradycyjna czy elektroniczna. Ta okoliczność wydaje się że ma to istotne znaczenie wobec argumentu Skarżącego zawartego w skardze o możliwym uzyskaniu żądanych informacji tylko dzięki zastosowaniu odpowiednich filtrów w systemie informatycznym. Tym bardziej, że w aktach administracyjnych znajduje się wykaz ilości zaktualizowanych budynków w odniesieniu do obrębów, z którego szczegółowości i wielkości danych można wnosić o jego przygotowaniu w oparciu z wykorzystaniem narzędzi informatycznych (pismo z 7 stycznia 2025r.) Organ się nie odniósł się także do drugiego argumentu Skarżącego, a mianowicie wykonania żądanej informacji w ramach rękojmi oraz gwarancji udzielonej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, która miała miejsce w 2021r., zgodnie z którą umowa dobiega końca z dniem 15 października 2025r. Mając na uwadze powyższe czyni gołosłownym twierdzenie orzekających w sprawie organów, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, wymagającą ponadstandardowego nakładu pracy. Tym samym nie zostało wykazane, że informacja, której żąda Skarżący stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć, ponieważ spowodowało to w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zastosowanie powyższych przepisów wymaga zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło, a co ma istotne znaczenie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględnić, że co do zasady takie czynności organu jak wyszukanie dokumentów, ich selekcja i analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej, albowiem nie tworzą informacji nowej. Zwłaszcza, jeżeli możliwość wyszukania żądanych informacji daje odpowiedni system lub oprogramowanie komputerowe, którym podmiot zobowiązany posługuje się na co dzień. Dopiero ilość informacji prostych oraz zaangażowanie znacznych sił i środków do ich opracowania może świadczyć o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jednak zawsze organ musi w sposób wyczerpujący uzasadnić powody, dla których uznał żądaną informację publiczną za informację przetworzoną.