II SA/Go 552/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji R. w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Ł. spółka z o. o. w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zarządu Ł. spółka z o. o. w [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji R. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. Fundacja R. w [...] zwróciła się do Prezesa Zarządu Ł. Spółki z o.o. w [...] o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112, dalej u.o.o.ś.) w zakresie: 1) udostępnienia decyzji (wraz ze złożonymi wnioskami na przewóz transgraniczny) wydanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na transgraniczny przewóz odpadów do Ł. Sp. z o.o. w [...] KRS: [...]; 2) udostępnienia informacji dotyczącej decyzji GIOŚ wydanych od 1 stycznia 2022 r. do dnia udostępnienia informacji na złożony wniosek - na przewóz transgraniczny odpadów do Ł. Sp. z o. o. w [...] KRS: [...]: w określonym przez skarżącego układzie; 3) ilości odbiorców usług w zakresie gospodarki odpadami, krajowych i spoza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej? 4) czy Ł. Sp. z o.o. w [...] KRS: [...] prowadzi zakres usług i działania: a) 77.12.2. wynajem i dzierżawa pozostałych pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. b) 49.41.Z. transport drogowy towarów ? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji Fundacja wskazała przesłanie ich na podany we wniosku adres e-mail. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2024 r. Prezes Zarządu Spółki przekazał wniosek Fundacji o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, w zakresie pkt. 1 oraz pkt. 2 Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. jako organowi właściwemu, wskazując jednocześnie, iż nie posiada informacji w tym zakresie, o czym Fundacja została poinformowana tego samego dnia pocztą elektroniczną. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował Fundację, że pkt 3 i pkt 4 wniosku rozpatrzy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.). Jednocześnie, w zakresie pkt 3 złożonego wniosku, wezwał Fundację do sprecyzowania żądania poprzez wyjaśnienie sformułowania "usługi w zakresie gospodarki odpadami". W zakresie pkt 4 adresat wniosku wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację powszechnie dostępną w Krajowym Rejestrze Sądowym, przy czym obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Fundacja podała, że powyższe sformułowanie jest w ocenie wnioskodawcy dostatecznie precyzyjne. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Prezes Zarządu Spółki w oparciu o treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał Fundację do wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji. Wyjaśnił m.in., iż żądana informacja nie istnieje w postaci wskazanej we wniosku. Spółka nie dysponuje gotowym zestawieniem "ilości odbiorców usług w zakresie gospodarki odpadami krajowych i spoza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" Pozytywne rozpatrzenie wniosku spowoduje konieczność podjęcia dodatkowych działań organizacyjnych, poszukiwania szeregu materiałów, dokonania ich przeglądu, wyselekcjonowania, a następnie zestawienia i zliczenia zgodnie z kryteriami wskazanymi we wniosku. W udzielonej dnia [...] sierpnia 2024 r. odpowiedzi Fundacja oświadczyła, iż pismem z dnia [...] lipca 2024 r. wniosła o udostępnienie informacji prostej. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. Ł. Spółka z o.o. w [...], po rozpatrzeniu wniosku Fundacji R. w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym w/w wnioskiem, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówiła udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, pozytywne rozpatrzenie wniosku Fundacji spowodowałoby po stronie Spółki konieczność podejmowania dodatkowych działań organizacyjnych, polegających na konieczności poszukiwania szeregu dokumentów, dokonania ich przeglądu oraz wyselekcjonowania informacji istotnych z punktu widzenia wnioskodawcy. Spółka nie prowadzi zestawienia ilości odbiorców usług będących przedmiotem jej działalności, w tym z podziałem na odbiorców krajowych i spoza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szeroki zakres, a także wieloletni okres prowadzonej działalności, w celu przetworzenia informacji publicznej wymagać będzie przeanalizowania wielu materiałów, w tym m.in. faktur oraz dokumentów związanych z przekazywaniem odpadów z ostatnich lat, a następnie wyodrębnienia z każdego z nich odbiorcy usług, stosownie do żądania wnioskodawcy. Fundacja nie przedłożyła stosownych wyjaśnień w celu sprecyzowania sformułowania "usługi w zakresie gospodarki odpadami" i tym samym nie zawęziła zakresu żądanych informacji. Nie jest obowiązkiem Spółki domyślać się, co jest przedmiotem żądania wniosku oraz jakie informacje wnioskodawca chciał uzyskać. Warunkiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, na który składają się trzy przesłanki: działania na rzecz szerszej grupy osób; służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych; związku z możliwością rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, by miała ona wpływ na określenie działania lub sytuację. W udzielonej odpowiedzi Fundacja nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego ani nie uargumentowała żadnej z w/w przesłanek, a także nie wykazała w jaki sposób udostępnione informacje w postaci zestawienia "ilości odbiorców usług w zakresie gospodarki odpadami, krajowych i spoza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej" zostaną wykorzystane na rzecz szerszej grupy osób oraz jaki będą miały wpływ na określone działania lub sytuacje. Fundacja nie wykazała, że posiada obiektywne i autentyczne możliwości posłużenia się przetworzoną informacja publiczną do podjęcia działań dla naprawy instytucji publicznych lub poprawy sytuacji określonej grupy społecznej, a brak istnienia po jej stronie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego skutkował koniecznością wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji. Na powyższą decyzję Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze względu na uznanie, iż przedmiotem złożonego wniosku była informacja przetworzona, a organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; 4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt. 3, skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Fundacja wskazała m.in., iż przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji prostej, która jej zdaniem istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymagała wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych, których podjęcie celem stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Stanowisko organu było błędne, a zastosowane ograniczenia prawa do informacji były nieproporcjonalne, i tym samym nieprawidłowe. Spółka będąca adresatem wniosku nie wykazała, aby do realizacji wniosku konieczne było jakiekolwiek przetworzenie. Wszystkie czynności, wskazane przez organ, miały charakter zwykłych, nietwórczych czynności przekształcenia. Choć wniosek mógł być uznany za obszerny, i wymagający sięgnięcia do wielu dokumentów, to w ocenie Fundacji, w żadnym zakresie nie wymagał jakichkolwiek obowiązków analitycznych ani twórczych. Spółka nie przedstawiła żadnych wyliczeń ani kalkulacji, z których wynikałoby, jakie konkretnie czynności musiałby podjąć do realizacji wniosku, ile czasu by zajęły, ani udziału ilu pracowników by wymagały. Decyzja, mimo pozornej obszerności, była pod tym względem zdawkowa, co budzi podejrzenie, że organ w istocie rzeczy nie wybadał, jak faktycznie pracochłonna byłaby realizacja wniosku. W odpowiedzi na skargę Ł. Spółka z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Okolicznością niesporną, niekwestionowaną w sprawie przez strony było to, iż Ł. Spółka z o.o. w [...], której wspólnikami są Ł. Związek Gmin oraz gminy wymienione w informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, wykonuje zadania publiczne z zakresu gospodarki komunalnej (m.in. gospodarowanie odpadami, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, gospodarowanie terenami zieleni, na co wskazuje przedmiot działalności w Krajowym Rejestrze Sądowym), a prezes tej Spółki jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dodatkowo w sytuacji, gdy jednostki samorządu terytorialnego zaangażowały w spółkę prawa handlowego środki publiczne w wysokości 100% kapitału, wówczas majątek spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2016 r., II SAB/Gd 207/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi podstawę do odmowy jej udostępnienia, przy czym nie podlega wątpliwości, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ zobligowany jest wówczas wydać stosową decyzję (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., III OSK 1110/22). W rozpatrywanej sprawie organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jednakże należało ją uchylić z następujących przyczyn. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie odnosi się do całości wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2024 r. Tymczasem pkt 1 i 2 tego wniosku został w dniu [...] lipca 2024 r. na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. przekazany Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska jako podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja. Skoro zatem Prezes Zarządu Spółki załatwił już wniosek Fundacji w zakresie obejmującym pkt 1 i 2 w sposób wyżej opisany, to nie było już podstaw do obejmowania wniosku Fundacji w tej części decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podobnie rzecz się ma z pkt 4 wniosku Fundacji. Skoro Prezes Zarządu Spółki udzielił w tym zakresie wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2024 r. wskazując, że jest to informacja powszechnie dostępna, opublikowana w urzędowym publikatorze, tzn. Krajowym Rejestrze Sądowym, to również nie było już podstaw do obejmowania wniosku strony skarżącej w tej części decyzją odmowną. Z kolei jeśli chodzi o rozstrzygnięcie odmowne w zakresie obejmującym pkt 3 wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2024 r., biorąc pod uwagę przytoczone wyżej uzasadnienie decyzji, należy stwierdzić, iż jest ono niewystarczające do uznania odmowy udostępnienia informacji publicznej za należycie uargumentowaną. W orzecznictwie sądowym wskazuje się wprawdzie, że przygotowanie określonej dokumentacji, analiza, zestawienie i opracowanie określonych danych wyłącznie w związku z rozpatrywanym wnioskiem, na indywidualne życzenie wnioskodawcy, niezależnie od obowiązku realizowania przez organy ich podstawowych zadań, kompetencji, jest równoznaczne z wytworzeniem nowej informacji publicznej przetworzonej. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. m.in. wyroki NSA z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, z 3 października 2014 r., I OSK 747/14, z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Jednakże istotne jest, aby w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi zatem o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 1364/22). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie odmowy udostępnienia informacji wskazanej w pkt 3 wniosku, wskazano jedynie w sposób ogólnikowy, iż pozytywne jego rozpatrzenie wymagałoby podjęcia dodatkowych działań organizacyjnych polegających na konieczności poszukiwania szeregu dokumentów, dokonania ich przeglądu oraz wyselekcjonowania informacji istotnych z punktu widzenia wnioskodawcy. Spółka nie prowadzi zestawienia ilości odbiorców usług będących przedmiotem jej działalności, w tym z podziałem na odbiorców krajowych i spoza terytorium Polski. Szeroki zakres oraz wieloletnia działalność wymagałaby przeanalizowania wielu materiałów z ostatnich lat, a następnie wyodrębnienia z każdego z nich odbiorcy usług. Uzasadnienie to nie spełnia zatem opisanego wyżej wymogu skonkretyzowania, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces oraz czy będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Z decyzji nie wynika, ile konkretnie czasu zajmą powyższe czynności, ilu pracowników "wyłączy" to od wykonywania obowiązków służbowych i ile zbiorów dokumentów (danych statystycznych) należy przejrzeć i opracować. Uchybienie to należy zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności – nie przesądzając na obecnym etapie o sposobie jej rozpoznania – w przypadku gdyby organ ponownie dostrzegł konieczność wydania decyzji, winien ją ograniczyć do zakresu obejmującego pkt 3 wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2024 r., albowiem pkt 1, 2 oraz 4 wniosku zostały już załatwione (art. 153 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.).