III SA/Gl 373/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi C w L. na czynność Zarządu Powiatu T. z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej za 2023 r. oddala skargę. C. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, strona, Spółka) wniosło skargę do sądu administracyjnego na czynność Zarządu Powiatu T. (dalej: organ) w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w T. r. (dalej: Liceum) w 2023 r., zarzucając naruszenie: 1. art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2082, dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: p.o.) poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,93 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; 2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum w 2023 r. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Pismem z dnia 22 marca 2023 r., [...], organ dotujący przekazał skarżącej pisemną informację o wysokości dotacji oświatowej w 2023 r., wskazując, iż wysokość miesięcznej stawki dotacji obowiązującej na 1 słuchacza prowadzonego przez nią Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w T. na rok 2023 r. wynosić będzie 2,93 zł. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej 3 zł. Spółka wskazała, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10 a do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r., Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4 204,75 zł, co oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela. Ponadto wysokość wynagrodzenia dla nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania. Lokale szkolne muszą spełniać wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej, co przekłada się na wysokość czynszu najmu. Zatem ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi poniżej 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości około 500 zł miesięcznie. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 p.o. prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, co oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Tymczasem ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty. Powyższe nie może być akceptowane w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 26 u.f.z.o., są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły. Ponadto działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją. W związku z tym zdaniem skarżącej organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia, a kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Ponadto skarżąca wskazała, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaś zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji i stanowią czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/GI 279/20 zawiadomienie skierowane już bezpośrednio do samej skarżącej, o aktualizacji kwoty dotacji, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego. Dopiero to zawiadomienie miałoby charakter zindywidualizowany i dotyczyłoby konkretnego uprawnienia skarżącej, tj. uprawnienia do otrzymania dotacji w określonej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że dotacja dla Liceum odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką Powiat T. otrzymuje na takich uczniów. W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że stosownie do art. 26 ust, 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25 ust. 14 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1 , liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Organ wskazał, iż Zarząd Powiatu T., działając w oparciu o przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych rozpatrzył pozytywnie wnioski C. z dnia 26 września 2022 r. o przekazywanie dotacji na 2023 r. dla Szkoły Policealnej C. w T. , Policealnej Szkoły "[...]" w T., Policealnej Szkoły "[...]" w T. i Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w T. w 2023 roku, o czym poinformował stronę w piśmie [...] z dn. 13 października 2022 r. Następnie stosownie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w trybie określonym uchwałą nr [...] Rady Powiatu T. z dnia 26 listopada 2019 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu T. dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...] ze zm. Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]) przekazał środki dotacji C. dla szkół prowadzonych w T. w tym Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w T. Wobec powyższego zdaniem organu nie został naruszony przepis art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Organ wskazał, że skarżąca kwestionuje ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w T. w kwocie 2,93 zł za rok 2023 po dokonaniu aktualizacji stawki stosownie do art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 oraz art. 45 pkt 2 u. f. z. o. Przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820), zoptymalizowano finansowanie niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych. W roku 2023 przyjęto rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększono finansowanie "za zdany egzamin", a zmniejszono środki naliczane "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania ma za zadanie premiowania szkół, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z wagi P12 obowiązującej w 2022 roku o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 0 wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 0 wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Dodatkowo w części SOA obniżono wskaźnik: 1) Sg — z wartości 0,07 do 0,005, 2) Sh — z wartości 0,12 do 0,005, 3) Sj — z wartości 0,22 do 0,04, 4) Sm— z wartości 0,39 do 0,165 — oraz wyodrębniono słuchaczy niepublicznych szkół policealnych kształcących w formie stacjonarnej z obecnego wskaźnika Sj o wartości 0,22 i objęto nowym wskaźnikiem Sk o wartości 0,005. W związku z powyższym w 2023 roku działając na podstawie ww. rozporządzenia oraz stosując parametry zawarte w metryczce subwencji oświatowej dla Powiatu T. na 2023 r., organ dokonał aktualizacji kwot dotacji. O aktualnych stawkach dotacji obowiązujących w 2023 r., szkoły prowadzone przez C. w T. poinformowano skarżącą w piśmie [...] z dn. 22 marca 2023 r. Powyższe działania w tym metody liczenia kwoty dotacji w ocenie organu są zgodne z przepisami art. 26 ust. 2 i art. 34 u. f. z. o. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820, dalej: rozp. wykonawcze), w sposób niekorzystny dla skarżącego ustalono parametry zgodnie z którymi należy określić należne kwoty dotacji dla słuchaczy liceów ogólnokształcących dla dorosłych w systemie zaocznym, to jednak nie może być przyczyną tego aby, "organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia" do czego zmierza skarżąca. Nadto żaden z obowiązujących przepisów prawa nie stanowi, że środki dotacji mają rekompensować koszty bieżącego funkcjonowania szkoły niepublicznej. Domaganie się przez skarżącego zastosowania rozszerzającej wykładni przepisów jest zdaniem organu administracji bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz., 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach na inne akty lub czynności, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość ustalenia kwoty dotacji oświatowej należnej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności jest ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem zaskarżona czynność objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie, skarga z 25 kwietnia 2023 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Warunki i sposób przekazania dotacji określa art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozp. wykonawczym na 2023 r. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ zastosował obowiązujące przepisy prawa, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony skarżącej organ był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Tymczasem pominięcie zapisów rozp. wykonawczego przy ustalaniu wysokości należnej dotacji i oparciu się o normy o charakterze ogólnym nie pozwala na ustalenie konkretnej kwoty dotacji. W skardze strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z rozp. wykonawczym Zarzuciła, że regulacje zawarte w przepisach rozp. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu. Stosownie do treści art. 70 ust. 3 Konstytucji: "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa." Z kolei art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi: "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa." Rację ma strona, że udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Tym niemniej jednak z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP, wynika odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie. Zatem w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy Rozporządzenia wyk. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. W ocenie Sądu należy dostrzec, że przyjęty w obecnym Rozporządzeniu, a kwestionowany przez Skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. W ocenie Sądu z tym właśnie systemem premiowania uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia skarżąca polemizuje. W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez skarżącą stanowią wyraz negatywnej oceny skarżącej zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie nie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych. (Porównaj: wyrok WSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 94/23, publ.: CBOSA). W tym stanie rzeczy do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". W tej sytuacji, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja skarżącej) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Subwencja w takim przypadku obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.), zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2023 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022. Podkreślić również należy, zgodnie z art. 19 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Powiat T. jako organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu T. Tym samym w przypadku niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości stawki dotacji oświatowej w 2023 r., została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.