III SA/Gl 374/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję "A" w S. z dnia [...] r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., oznaczoną liczbą dziennika [...]; 2) zasądza od "A" w S. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. W. dalej strona, skarżący działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) pismem z dnia [...]r zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – dalej Instytut organ- z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: kserokopii dokumentów (umów, faktur, not księgowych) dotyczących wszystkich sprzedawanych i użyczanych środków trwałych i wyposażenia przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w okresie [...] do [...]r. Pismem z dnia [...]r. zwrócił się także do Instytutu o udostępnienie kserokopii dokumentów (faktur, decyzji o przyznaniu dotacji, not księgowych lub tym podobnych) będących źródłem finansowania wynagrodzenia dyrektora IMPiZŚ/p.o. dyrektora IMPiZS z okresu od [...] do [...]r. Kolejnym pismem z dnia [...]r. zwrócił się również do Instytutu o udostępnienie informacji w następującym zakresie: kserokopii aktu administracyjnego/aktów administracyjnych lub innego/innych dokumentu/dokumentów dotyczącego/dotyczących powołania dyrektora IMPiZŚ/p.o. dyrektora IMPiZŚ z okresu od [...] do [...]r. Pismem z dnia [...]r. zwrócił się także do Instytutu o udostępnienie informacji w następującym zakresie: kserokopii aktu administracyjnego/aktów administracyjnych lub innego dokumentu/innych dokumentów ustalającego/ustalających wysokości wynagrodzenia dyrektora IMPiZŚ/p.o. dyrektora IMPiZŚ z okresu od [...] do [...]r. Kolejnym pismem z dnia [...]r. zwrócił się również do Instytutu o udostępnienie informacji w zakresie kserokopii dokumentów określających aktualny stan prawny na dzień [...]r . Organ pismem z dnia [...]r. wezwał stronę do wykazania szczególnego interesu prawnego w udostępnieniu jej żądanych informacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Strona w piśmie z dnia [...]r wyjaśniła, iż udzieliła już w tym zakresie odpowiedzi, nie mniej jednak ponownie wskazała, iż po jej stronie istnieje interes publiczny uprawniający do uzyskania przedmiotowych informacji i przedłożyła opracowanie na ten temat Uniwersytetu [...] w L. pod nazwą Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej . Decyzją z dnia [...]r. bez nr Instytut w oparciu o art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., odmówił stronie udostępnienia informacji w przedmiocie żądanych informacji publicznych. Informacje te mają zdaniem Instytutu charakter informacji przetworzonej, a strona nie wykazała istnienia szczególnego interesu w ich udostępnieniu . Zdaniem Instytutu wnioski strony mają na celu udzielenia informacji o charakterze złożonym, których udostępnienie wymagałoby zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które utrudniłyby wykonywanie bieżących zadań, informacja która miałaby podlegać udostępnieniu byłaby informacją przetworzoną. Zdaniem Instytutu troska i zainteresowanie podatnika o środki publiczne nie oznacza po jego stronie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Instytutu przetworzenie żądanych przez wnioskodawcę informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działań Instytutu lub jakichkolwiek organu. Nadzór nad Instytutem cały czas sprawuje Minister Zdrowia, wobec powyższego istnieje organ, który dokonuje szczegółowej kontroli i weryfikacji działań Instytutu. Ponadto wskazano że powyższe Informacje, nawet gdyby uznać je za szczególnie istotne dla interesu publicznego nie mogłyby zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Końcowo Instytut wskazał, iż już w piśmie z [...] r. wskazał, że w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określającym aktualny stan prawy na dzień [...] Instytutu znajduje się on w Krajowym Rejestrze Sądowym, który jest ogólnie dostępny. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie Instytut ponownie wydał decyzję odmawiającą udzielenia żądanych przez stronę informacji. Wskazał, iż powoływanie się przez stronę na fakt, że zakres żądania obejmuje jedynie udostępnienie kserokopii określonych dokumentów nie przemawia za uznaniem wymaganych informacji za informacje proste. Żądane informacje wymagają cząstkowych informacji z ogólnego zbioru danych, co świadczy o tym, że w toku ich opracowywania musi dojść do procesu jej przekształcenia w informację nową, rodzajowo inną niż ta, jaką dysponuje Instytut. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądowej kontroli, dokonywanej pod względem legalności, poddano w niniejszej sprawie decyzję Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z [...], którą załatwiono odmownie wnioski strony z dnia [...]r o udzielenie żądanych informacji w zakresie; 1. kserokopii dokumentów (umów, faktur, not księgowych) dotyczących wszystkich sprzedawanych i użyczanych środków trwałych i wyposażenia przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w okresie [...] do [...]r. 2. kserokopii dokumentów (faktur, decyzji o przyznaniu dotacji, not księgowych lub tym podobnych) będących źródłem finansowania wynagrodzenia dyrektora IMPiZŚ/p.o. dyrektora IMPiZS z okresu od [...] do [...]r., 3.kserokopii aktu administracyjnego/aktów administracyjnych lub innego/innych dokumentu/dokumentów dotyczącego/dotyczących powołania dyrektora IMPiZŚ/p.o. dyrektora IMPiZŚ z okresu od [...] do [...]r., 4. kserokopii aktu administracyjnego /aktów administracyjnych lub innego dokumentu/innych dokumentów ustalającego/ustalających wysokości wynagrodzenia dyrektora IMPiZŚ/p.o. dyrektora IMPiZŚ z okresu od [...] do [...]r. 5. kserokopii dokumentów określających aktualny stan prawny na dzień [...]r . Przyczyną wydania tych rozstrzygnięć było nie wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanych informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Punktem wyjścia w sprawie jest zatem ocena czy słusznie organ przyjął , iż w sprawie ma do czynienia z informacją przetworzoną co spowodowało przyjęty w sprawie tryb procedowania z wnioskami wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. - wobec braku jego definicji legalnej - jest rozumiane w judykaturze w ujęciu potocznym i to w sposób uwzględniający zróżnicowane stany faktyczne. Przedmiotem udostępnienia mogą być bowiem zarówno informację proste, jak i przetworzone, z tym, że w przypadku tych drugich ustawodawca wprowadza dodatkowe kryterium ich udostępnienia - wykazanie przez wnioskodawcę interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, z czym wiąże się obowiązek wnioskodawcy wskazania intencji i celu, w jakim żądane dane musiałby być udostępnione, wykazania, że dane są ważne dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców, nie zaś dla indywidualnych prywatnych potrzeb wnioskodawcy; bądź pomagają w wypełnianiu nałożonych na organy państwa zadań czy też przyczyniają się do poprawy funkcjonowania państwa (tak wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., I OSK 2867/14). Informacja prosta jest przy tym definiowana jako taka informacja, której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Częstokroć jednak ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona z kolei to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, Lex 281369). W judykaturze pojęcie informacji przetworzonej ujmowane jest jednakże w dwu ujęciach, sprowadzających się do dwóch grup takich stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją jednakże w sprzeczności w potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 4369/18, oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Wobec tego ustalenie charakteru wnioskowanej informacji - prostej czy przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę (tak np. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., I OSK 396/20). Przenosząc te uwagi na stan sprawy przypomnieć należy, iż organ przyjmując w sprawie, iż ma do czynienia z informacjami przetworzonymi wywiódł to z faktu, iż ma w sprawie do czynienia z jednym wnioskiem obejmującym żądanie udostępnienia opisanych powyżej 5 zakresów informacji publicznej. Takie potraktowanie 5 żądań strony wprawdzie oznaczonych tożsamą datą [...]r. ale złożonych w przedmiocie różnych, odrębnych zagadnień jako jednego wniosku, i w konsekwencji wywiedzenie z tej oceny prawnej, iż strona wnioskuje o udzielenie informacji przetworzonej jest zdaniem składu orzekającego w sprawie błędne. Każdy wniosek o udzielenie informacji publicznej z określonym w nim żądaniem wytycza granice sprawy i zakres postępowania. W tych granicach zatem organ winien procedować i rozpoznawać wniosek strony na gruncie obowiązujących przepisów o dostępie do informacji publicznej. Niedopuszczalnym jest łączenie żądań ujętych w 5 odrębnych wnioskach jako 1 i z tego faktu wywodzić iż strona wnioskuje o udostepnienie informacji przetworzonych, a w konsekwencji stosować nakaz wykazania przez nią dla ich udostępnienia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd traktuje to jako swoisty wybieg organu mający na celu nie udzielenie przez organ żądanych przez stronę informacji. Podniesienia także wymaga, iż o ile zdaniem organu w odniesieniu do zagadnień w poszczególnych wnioskach organ stoi na stanowisku, iż powyższe informacje, nawet gdyby uznać je za szczególnie istotne dla interesu publicznego to i tak nie mogłyby zostać one udostępnione z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, to winien to wykazać. Uwagę tę Sąd podnosi z uwagi na to, iż w decyzji z dnia [...]r, organ wskazał, że powyższe żądane przez stronę informacje, nawet gdyby uznać za szczególnie istotne dla interesu publicznego nie mogłyby zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednakże nie przedstawia szczegółowego uzasadnienia zastosowanych przesłanek wyłączenia jawności żądanych informacji publicznych z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Zauważenia także wymaga, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, która odmówił udzielenia żądanych informacji naruszył art. 17 ust.2 u.d.i.p., który stanowi, iż Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dot. odwołań oznacza, iż po wpłynięciu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy obowiązkiem organu było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] i rozstrzygnięcie jej, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, co wymagało zastosowania przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis określa rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego i znajduje zastosowanie w przypadku rozpatrywania sprawy po raz drugi przez ten sam organ czy ten sam podmiot w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Przepis ten ściśle określa kompetencje decyzyjne organu "odwoławczego", co oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...]r w postaci odmowy udzielenia informacji publicznej, jako nieprzewidziane w art. 138 § 1 k.p.a., narusza zatem prawo. Organ rozpatrując sprawę, po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie bowiem wydał decyzję w trybie art. 104 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. To z kolei oznacza także, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 138 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ obowiązany będzie w sposób jednoznaczny ocenić rodzaj żądanych przez skarżącego informacji publicznej wynikających z poszczególnych wniosków, czy są to informacje proste czy przetworzone, następnie przeanalizować wszystkie okoliczności mające znaczenie dla udostępnienia wnioskowanych informacji i podjąć czynności adekwatne do dokonanych ustaleń uwzględniając obowiązujące przepisy u.d.i.p.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnił skargę.