III SA/Gl 375/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o. o. sp. kom. w B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 6 marca 2024 r. nr KT.PPR-B.5112.1.2024.2 w przedmiocie nakazu w sprawie wywieszenia informacji o dopuszczalnym obciążeniu regałów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2024r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach (dalej: OIP) utrzymał w mocy nakaz z dnia 11 stycznia 2024 r. o nr rej. [...] w sprawie wywieszenia czytelnych informacji o dopuszczalnym obciążeniu 8 regałów przeznaczonych do składowania znajdujących się w pomieszczeniu magazynowym przy ulicy [...] w B. przez T. Sp. z 0.0. Sp. Kom. z siedzibą w B. (dalej: Spółka). Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 97; dalej: ustawy o PIP). Rozstrzygnięcie miało miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów pracy w Spółce w dniu 12 października 2023 r. ustalono, że w wewnętrznym magazynie znajdującym się na parterze budynku przy ul. [...] w B. na 8 regałach przeznaczonych do przechowywania rur, nasad kominowych i innych elementów niezbędnych do wykonywania prac remontowych nie wywieszono informacji o ich dopuszczalnym obciążeniu. Powyższe ustalenie zostało zawarte w protokole kontroli o numerze nr rej.; [...]. Wobec stwierdzonego powyższego naruszenia prawa inspektor pracy skierował do Spółki nakaz z dnia 11 stycznia 2024 r. w sprawie wywieszenia czytelnych informacji o dopuszczalnym obciążeniu 8 regałów przeznaczonych do składowania znajdujących się w pomieszczeniu magazynowym przy ulicy [...] w B.. Termin wykonania nakazu wyznaczono na dzień 29 lutego 2024r. Od tego nakazu Spółka wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim, że nieprawidłowości będące przyczyną wydania nakazu nie zostały ujęte w protokole kontroli. Poza tym Spółka wniosła zarzuty co do protokołu kontroli. Spółka podniosła również, że nakaz został wydany w trakcie nielegalnie przedłużanej kontroli i po jej formalnym zakończeniu. OIP po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego utrzymał nakaz w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawne. Za nieuprawniony uznał zarzut Spółki co do tego, że brak w protokole kontroli szczegółowego opisu stwierdzonych naruszeń prawa ze wskazaniem szczegółowego opisu stanu faktycznego. Nakaz z dnia 11 stycznia 2024 r. znajduje więc oparcie zarówno w ustalonym stanie faktycznym, jak i w obowiązującym stanie prawnym. OIP nie podzielił twierdzenia Spółki co do, że inspektor pracy powinien wskazać w treści protokołu kontroli jaki przepis w danym stanie faktycznym uznaje się za naruszony i dlaczego. Jeżeli bowiem z ustalonego stanu faktycznego zawartego w protokole kontroli wynika, że doszło do naruszenia przepisów prawa to inspektorzy pracy są uprawnieni do nakazania ich usunięcia poprzez wydanie decyzji, o której w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). Decyzja taka powinna zawierać oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych (art. 34 ust. 2 ustawy o PIP). Wskazanie, jaki przepis został naruszony w określonym stanie faktycznym następuje zatem w decyzji skierowanej do pracodawcy. W przedmiotowej sprawie w dniu 25 października 2023 r. inspektor pracy przekazał Spółce egzemplarz protokołu kontroli, co osoba reprezentująca Spółkę potwierdziła własnoręcznym podpisem. Pismem z dnia 27 października 2023 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do ustaleń w nim zawartych. Dotyczyły one w szczególności okoliczności związanych z podpisaniem protokołu kontroli. Spółka nie kwestionowała w nich natomiast ustaleń faktycznych, które były podstawą do skierowania zaskarżonego nakazu z dnia 11 stycznia 2024 r. Do wniesionych zastrzeżeń szczegółowo ustosunkował się inspektor pracy pismem z dnia 16 listopada 2024 r. Ostatecznie Spółka w dniu 8 stycznia 2024 r. odmówiła podpisania protokołu kontroli. Zgodnie jednak z art. 31 ust. 8 ustawy o PIP nie stanowi to przeszkody do zastosowania przez inspektora pracy stosownych środków prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka zarzuciła OIP naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. nieuwzględnienie, że doszło do wydania nakazu dotyczącego kwestii (rzekomych nieprawidłowości) jakich nie ujęto w treści protokołu kontroli nr [...] doręczonego Spółce w dniu 25 października 2023 r. Spółka wniosła do niego zarzuty, ponieważ protokół ten zawierał treści niezgodne ze stanem rzeczywistym i prawnym, jak również nie zawierał elementów formalnych wymaganych przepisami ustawy o PIP. W szczególności nie zawierał szczegółowego opisu stwierdzonych naruszeń prawa ze wskazaniem szczegółowego opisu ustalonego stanu faktycznego z wyjaśnieniem czy, a jeżeli tak to jaki właściwie przepis w takim stanie faktycznym uznaje się za naruszony i dlaczego (art. 31 ust. 1 ustawy o PIP), 2. nieuwzględnienie, że doszło do wydania nakazu w trakcie nielegalnie przedłużanej kontroli i po jej formalnym zakończeniu, albowiem : a) zgodnie art. 55 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców "Przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, a w treści doręczanej Spółce korespondencji na żadną taką "niezależną od organu przyczynę" się nie powołano. Co więcej - według wiedzy Spółki postępowanie kontrolne przebiegało sprawnie i bez zakłóceń i zostało zakończone stosownym protokołem, w treści którego organ nie powoływał żadnych okoliczności mogących świadczyć o utrudnieniach w trakcie postępowania, b) organ stosował praktykę "przedłużenie czasu trwania kontroli", która się formalnie zakończyła, c) skoro sam organ wskazuje (por. pismo z dnia 19 grudnia 2023 r., znak : [...]), że wyznaczył termin "podpisania protokołu kontroli" na 8 stycznia to logicznie rzecz biorąc powinien - niezależnie od innych okoliczności - przedłużyć postępowanie do 8 stycznia, a nie do 22 stycznia. d) w związku z treścią pisma PIP z dnia 16 listopada 2023 r., znak : [...] - wątpliwe jest na jakiej podstawie organ stwierdza konieczność przedłużenia kontroli z uwagi na "brak możliwości zakończenia postępowania do dnia 20 listopada 2023 r.", skoro wyraźnie w treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (Nr upoważnienia : [...]) wskazano przewidywany termin zakończenia: 20 października, a Spółce nie doręczono jakiegokolwiek dokumentu zawiadamiającego o przedłużeniu kontroli do dnia 20 listopada, e) z żadnego przepisu ustawy o PIP organ wyprowadza wniosek o konieczności - jak to napisano w w/w piśmie - "zatwierdzenia protokołu kontroli" ? Czy oznacza to, że doręczony Spółce w dniu 25 października 2023 r. protokół kontroli nr [...] był protokołem "niezatwierdzonym" ? f) na jakiej właściwie podstawie prawnej organ przeprowadził kontrolę ? Czy ta kontrola dalej trwa (skoro jest "przedłużana") ? Spółka zarzucił także naruszenie przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego nakazu pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych dla przeciwnego postąpienia. Wobec tego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy OIP do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację popierającą wniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę OIP podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz.935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać trzeba, że Sąd nie stwierdził również, aby wystąpiły istotne wątpliwości uzasadniające konieczność przeprowadzenia z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jakichkolwiek dowodów uzupełniających z dokumentów. Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją nałożono na Spółkę nakaz wywieszenia czytelnych informacji o dopuszczalnym obciążeniu 8 regałów przeznaczonych do składowania znajdujących się w pomieszczeniu magazynowym przy ulicy [...] w B.. Materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o PIP. Według art. 10 pkt. 1 do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (...). w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy – co wynika z art. 11 pkt. 1 ustawy o PIP - są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Jednocześnie w art. 12 ustawy o PIP określone zostało, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803). Zwrócić uwagę także należy na regulacje prawne ujęte w rozdziale 4 Postępowanie kontrolne ustawy o PIP. Celem postępowania kontrolnego – co wynika z art. 21 ustawy o PIP- jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Jak zauważył WSA w Opolu postępowanie kontrolne organów Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 313/14). Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o PIP ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (art. 31 ust. 3 ustawy o PIP). Podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia przed podpisaniem protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (art. 31 ust. 4 ustawy o PIP). Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (art. 31 ust. 5 ustawy o PIP). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (art. 31 ust. 6 ustawy o PIP). Odmowa podpisania protokołu przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany nie stanowi przeszkody do zastosowania przez inspektora pracy stosownych środków prawnych przewidzianych ustawą (art. 31 ust. 8 ustawy o PIP). Znaczenie dla kontrolowanej sprawy ma także art. 33 ustawy o PIP. Przepis ten "odnosi się do - właściwej każdej procedurze kontrolnej - sfery tzw. oddziaływania pokontrolnego, czyli podejmowanych przez kontrolera w stosunku do kontrolowanego określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień. (J. Jagielski [w:] M. Gersdorf, K. Rączka, J. Jagielski, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Warszawa 2008, art. 33.) Według jego ust. 1 pkt. 1 w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że jedynym źródłem ustaleń stanowiących podstawę wydania nakazu mogły być jedynie okoliczności stwierdzone w protokole kontroli (por. wyrok WSA Gdańsku z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 699/14) . Podkreślenia przy tym wymaga – na co zasadnie zwrócił uwagę WSA w Opolu – że protokół kontroli, który zawierał ustalenia co do stanu faktycznego (...) jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stosownie do art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to istnieje, dopóki nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna zatem okoliczność tę udowodnić (wyrok WSA w Opolu z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 237/16). W kontrolowanej przez Sąd sprawie wydany został nakaz, na mocy którego Spółka zobowiązana została do wywieszenia czytelnych informacji o dopuszczalnym obciążeniu 8 regałów przeznaczonych do składowania znajdujących się w pomieszczeniu magazynowym przy ulicy [...] w B.. Fakt nie wywiązania się przez Spółkę z tego obowiązku został stwierdzony w ramach czynności kontrolnych przeprowadzanych przez inspektorów pracy i następnie utrwalony w protokole kontroli o numerze nr rej.: [...]. Z jego treści wynika, że cyt. "W dniu 12.10.2023 r. w wewnętrznym magazynie znajdującym się na parterze budynku przy ul. [...] w B. w obecności K.G. stwierdzono, iż na 8 regałach przeznaczonych do przechowywania rur, nasad kominowych i innych elementów niezbędnych do wykonywania prac remontowych nie wywieszono informacji o ich dopuszczalnym obciążeniu" (karta 6 akt administracyjnych). Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że obowiązek wywieszenia czytelnych informacji o dopuszczalnym obciążeniu podłóg, stropów i urządzeń przeznaczonych do składowania określony został w § 68 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. poz. 1650 ze zm.). Tym samym nie ma podstaw zarzut Spółki co do braku w treści protokołu kontroli szczegółowego opisu stwierdzonych naruszeń prawa. Oznacza to tym samym, że decyzje wydane zostały przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli u Spółki i stwierdzeniu naruszenia przez nią przepisów bezpieczeństwa pracy są prawidłowe. W ocenie Sądu nie mają podstaw zarzuty dotyczące naruszenia postępowania kontrolnego wyznaczonego przepisami ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.; dalej: p.p.), w szczególności art. 55 ust. 3 p.p. Ustawodawca zarówno w tytule rozdziału, jak i w art. 45 ust. 1 p.p. odniósł się do kontroli działalności gospodarczej, nie zaś do pojęcia kontroli przedsiębiorcy (A. Kraszewski, M. Stępniak, M. Szeplik [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 45). W ocenie Sądu Państwowa Inspekcja Pracy nie jest organem uprawnionym do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, lecz organem kontroli przestrzegania prawa pracy, a zatem regulacje ograniczające kontrolę działalności gospodarczej nie mają w tym przypadku zastosowania. Takie samo stanowisko – choć na gruncie przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) zajął np. WSA w Krakowie w wyroku z 11 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1002/09 oraz WSA w Opolu w wyroku z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 313/14. Wydaje się ono uzasadnione także na gruncie art. 184 § 1 i 3 Kodeku pracy, który to przepis stanowi o tym, że Państwowa Inspekcja Pracy sprawuje nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a organizację i zakres działania inspekcji określają odrębne przepisy. Niewątpliwie mowa to o przepisach ustawy o PIP, która już w art. 1 wskazuje, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. W badanej sprawie nie mogą wywrzeć skutku zarzuty Spółki co do nieprawidłowości związanych z samym protokołem oraz prowadzoną procedurą kontrolną. W szczególności przedmiotem zarzutu Spółki nie były dokonane przez inspektora pracy ustalenia stanu faktycznego, ale brak w protokole szczegółowego opisu stwierdzonych naruszeń prawa ze wskazaniem szczegółowego opisu ustalonego stanu faktycznego z wyjaśnieniem czy, a jeżeli tak to jaki właściwie przepis w takim stanie faktycznym uznaje się za naruszony i dlaczego. W ocenie Sądu o skutecznym podważeniu ustaleń protokołu przez Spółkę nie można jednak mówić w przedmiotowej sprawie. Spółka nie przedłożyła żadnych dowodów mogących podważyć ustalenia protokołu. Prawidłowość jego sporządzenia, w tym przyjęta procedura nie budzi zastrzeżeń Sądu. Co istotne, Spółka miała możliwość zapoznania się z całością protokołu i zawartych z nim ustaleń oraz mogła wnieść do niego uwagi. Z tego uprawnienia Spółka skorzystała. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania kontrolnego doprowadziło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji również do rzetelnego jej rozpoznania. Skoro fakt istnienia nieprawidłowości nie jest przedmiotem sporu i obowiązuje w systemie prawnym przepis, któremu Spółka uchybiła, to jego nie podanie w protokole kontroli choć można oceniać jako uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość wydanego nakazu i następnie decyzji OIP. Sąd uznaje za zasadne podkreślić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów inspekcji pracy nie mają na celu ukaranie Spółki, ale zapewnienie bezpieczeństwa w środowisku pracy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.