III SA/Gl 377/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. [...] r. skarżąca, prowadząca "A" w T., złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. za osoby ubezpieczone. Decyzją z [...] r. nr [...] organ, na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.), odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że skarżąca jako płatnik składek nie złożyła w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej oraz raportów ZUS DRA oraz ZUS RCA. Pismem z [...] r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że deklaracji nie sporządziła w terminie z uwagi na błędy występujące podczas wysyłki dokumentów w programie "PŁATNIK". Okres pandemii spowodował, że przeszła na pracę zdalną. Miała problem z serwerem, a dostęp do budynku biura, w którym przechowywane były dokumenty pracownicze był utrudniony. Dodatkowo [...] r. oświadczyła, że przy składaniu deklaracji postępowała zgodnie ze wskazówkami uzyskanymi w Oddziale ZUS. Wyjaśniła, że dokumenty przesyłała ponownie, gdyż system nie działał prawidłowo, na potwierdzenie czego posiada scren ekranu. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego powołał się na art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wskazał, że warunkiem uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wyżej wymieniony termin nie został przez skarżącą zachowany, gdyż dokumentację rozliczeniową złożyła do ZUS dopiero [...] r. W tej sytuacji za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji odmawiające prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Tym bardziej, że informacje o problemach technicznych dotyczących programu PŁATNIK dostępne na stronie internetowej organu nie potwierdziły jakoby w okresie od 1 czerwca do 30 czerwca 2020 r. występowały problemy z wysyłką dokumentów. Jeżeli takowe występowały płatnik mógł skontaktować się z Centrum Obsługi Telefonicznej. Nie zgadzając się z powyższym skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W jej treści powołała się na pracę zdalną, którą wykonywała w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Budynek biura, gdzie znajdował się serwer był niedostępny. Wszystkie dokumenty przesyłała do ZUS zdalnie. W tym okresie – jak wyjaśniła - często dochodziło do zawieszenia systemu, a połączenie z infolinią ZUS czy logowanie się do PUE graniczyło z cudem. Dokumenty przygotowała prawidłowo, a o fakcie, że nie zostały potwierdzone przez ZUS dowiedziała się z decyzji ZUS. Dnia [...] r. faktycznie przesłała dokumenty do ZUS, ale ponownie, ponieważ w systemie wciąż brakowało potwierdzenia wysyłki dokumentów rozliczeniowych za maj. Przy ponownym wysyłaniu dokumentu należało usunąć poprzedni zestaw, którego ZUS nie potwierdził. Konsekwencją tego było złożenie deklaracji rozliczeniowych oraz raportów ZUS DRA oraz ZUS RCA po terminie i odmowa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r., z którą się nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Złożona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). W art. 31 zo i nast. wyżej wymienionej ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Powyższe następuje na wniosek płatnika składek. I tak zwalnia się go z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli ten był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - i zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Z kolei stosownie do art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W rozpoznawanej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżącej osobno za każdy miesiąc. Zwolnił ją z opłacania składek za marzec i kwiecień 2020r. Natomiast zaskarżoną decyzją odmówił zwolnienia z opłacania składek za maj 2020r. Za ten bowiem miesiąc skarżąca nie złożyła we wskazanym w ustawie terminie, tj. do 30 czerwca 2020r. dokumentów rozliczeniowych. Stosowne dokumenty za maj 2020r. złożyła dopiero [...] r. Co istotne okoliczności tej skarżąca nie zaprzeczyła. Wyjaśniła jednak, że w owym czasie były problemy z elektroniczną wysyłką dokumentów, a inne formy wysyłki były znacznie utrudnione. Podała, że dokumenty do wysyłki przygotowane były w terminie, jednak z uwagi na brak potwierdzenia wysłała je ponownie. Nieprawidłowe działanie programu "Płatnik" spowodowało, że nie zostały one przekazane do ZUS do 30 czerwca 2020 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca na żadnym jej etapie przed wydaniem decyzji z [...] r. nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych dokumentów za maj 2020r., mimo, że od złożenia wniosku do wydania decyzji minęły ponad dwa miesiące. W sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, tj. trudności w kontakcie z organem, natłok zmian i informacji dotyczących obowiązków, mogła pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełniła. Tym bardziej, że prawidłowo przesłała dokumenty za marzec i kwiecień 2020r. i zwolnienie z obowiązku opłacania składek za te miesiące otrzymała (a przecież złożyła jeden wniosek za trzy miesiące). Co istotne w kwestii problemów "systemowych" programu "Płatnik" postępowała zgodnie ze wskazówkami uzyskanymi w Oddziale ZUS. Trudności związane z realizacją obowiązków wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z tą sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło zatem do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z dnia [...] r., doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie - przed 30 lipca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji) za maj. Ograniczył się tylko do wydania decyzji odmownej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Zatem organ powinien był realizować w sprawie uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie, czego nie uczynił. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 623/20). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia [...] r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, a które skutkowały wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację, tym bardziej, że do czasu wydania decyzji odmownej pozostawała w przekonaniu, że dopełniła wszelkie formalności. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wobec powyższego Sąd w składzie tu orzekającym uznał, że doszło do naruszenia art. 9, 10 § 1, art. 79a § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 9, 10 a i 79 a k.p.a. organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącej, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Weźmie również pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust., 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491).