III SA/Gl 379/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia Henryk Wach Sędziowie : NSA Anna Apollo ( spr.) Asesor WSA Barbara Orzepowska - Kyć Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005r. przy udziale - sprawy ze skargi G. C. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w C. uchwaliła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2005, który to program stanowił załącznik do uchwały. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru [...]r. W Rozdziale I pkt IV uchwały zatytułowanej "Źródła finansowania Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych" , w ppkt 4 ustalono wynagrodzenie członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w wysokości [...] zł. brutto za udział w posiedzeniach Komisji. [...]r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze, pouczając stronę – Radę Miejska w C. o możliwości złożenia przez nią wyjaśnień. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...], jako niezgodnej z art. 4’ ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tekst jednolity Dz. U nr 147, poz. 1231 ze zm. ). Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 4’ ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do zadań własnych gminy należy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Realizacja tych zadań, przykładowo wymienionych w powołanym przepisie następuje w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych. Podmiotem inicjującym działania w tym zakresie oraz podejmującym czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego jest powoływania przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych. Dalej organ nadzoru stwierdził, iż art. 4’ ust. 5 w brzmieniu ustalonym art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. nr 60, poz. 610 nakazuje zasady wynagradzania członków gminnych komisji określać w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie można tego uczynić w odrębnej uchwale. Zasad wynagradzania członków gminnych komisji nie zawierała zakwestionowana uchwała. Dlatego w całości stwierdzono jej nieważność. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina C. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem organ nadzory bezpodstawnie przyjął, że zakwestionowanego przez niego uchwała nie zawierała zasad wynagradzania członków gminnych komisji. Tymczasem w Rozdziale I pkt IV ppkt 4 te zasady wskazano. Za udział w posiedzeniach gminnych komisji je członkowie mieli otrzymywać [...] złotych brutto. Z niezrozumiałych przyczyn Wojewoda uznał, że wskazany zapis nie spełnia wymogów ustawowych, a przy tym nie powołał żadnych przepisów na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz przytoczone w nim argumenty. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż zawarty w uchwale zapis nie wyczerpuje pojęcia "zasad wynagradzania", a w szczególności nie uwzględnia on charakteru działalności członków komisji, w tym wykonywanych przez nich obowiązków i funkcji wymienionych w art. 4’ ust. 1, 3, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18, art. 25 i art. 26 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie można więc uznać za wystarczające takie uregulowanie, które sprowadza się jedynie do uwzględnienia faktu udziału członków komisji w posiedzenia komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zatem intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność, czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, jest wykonywany zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego, czy uchwała została podjęta w wykonywaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Instrumentem sprawowania przez wojewodę nadzoru nad działalnością gminy jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Rozstrzygnięcia nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwalę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 5 cytowanej ustawy. W myśl art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Rozpatrywana sprawa nie dotyczyła spraw finansowych gminy sensu stricto. Zatem organem nadzoru właściwym do oceny legalności uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia Gminnego programu Profilaktyki i Przeciwdziałania Alkoholizmowi był Wojewoda [...]. Ten organ prawidłowo, w ostatnim dniu ustawowego terminu wydał rozstrzygniecie nadzorcze. Wskazać jednak przyjdzie, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte [...]r. Z akt nadesłanych przez organ nadzoru nie wynika, czy i kiedy doręczono Radzie Miejskiej w C. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. O ile zawiadomienie zostało przesłane pocztą, to biorąc pod uwagę, że 25 i 26 grudnia były dniami ustawowo wolnymi od pracy ( fakt powszechnie znany ) skarżąca mogła otrzymać zawiadomienie dopiero [...]r., a na udzielenie ewentualnych wyjaśnień i ich faktyczne doręczenie organowi nadzoru miałaby zaledwie cztery ostatnie dni miesiąca. Bowiem 1 i 2 stycznia 2005r. były także dniami ustawowo wolnymi od pracy ( Nowy Rok i niedziela). Zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Należy zatem stwierdzić, iż w niniejszej sprawie skarżąca została faktycznie pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie bezpośrednio jej dotyczącej, a to stanowi naruszenie art. 10 Kpa i mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Po drugie, co zostało już wskazane, organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały, jeżeli w istotny sposób narusza ona prawo. Zatem w rozstrzygnięciu nadzorczym musi on zawrzeć wywód odnoszący się tak do stanu faktycznego, jak i prawnego wykazujący istotność naruszenia prawa. Musi wykazać przepisy prawa, które jego zdaniem zostały naruszone i na czym to naruszenie polega. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze takiego wywodu nie zawiera. Organ nadzoru stwierdził tylko, że w uchwale nie zawarto zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a taki ustawowy obowiązek wynikał z art. 4’ ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1231 ze zm. ). O ile zgodzić się można z poglądem, iż zasady wynagradzania muszą być ujęte w gminnym programie profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi, o tyle, biorąc pod uwagę treść zapisu w rozdziale I pkt IV ppkt 4 kwestionowanej uchwały, nie można uznać za trafne stwierdzenie Wojewody [...], iż nie określono zasad wynagradzania członków komisji. Organ nadzoru winien był ustosunkować się do zawartego w uchwale zapisu o wynagrodzeniu w wysokości [...] zł. za każde posiedzenie komisji i wskazać, dlaczego w jego ocenie był on wadliwy. Takich rozważań rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera. Nie wykazano zatem istotności naruszenia prawa zakwestionowaną uchwałą. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zawarł dodatkowe zarzuty, jednak przedmiotem oceny sądu jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a dodatkowe wywody zawarte w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie konwalidowały jego braków. I nie mogły być przedmiotem oceny sądu. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednocześnie w świetle art. 152 przywołanej ostatnio ustawy Sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.