III SA/Gl 387/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA - Tadeusz Michalik Sędziowie: sędzia WSA - Małgorzata Jużków (spr.) asesor WSA - Małgorzata Walentek Protokolant : Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie przedstawienia do zatwierdzenia planu finansowego Gminnego Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie przedstawienia do zatwierdzenia planu finansowego Gminnego Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi, jako sprzecznej z przepisem art. 14 oraz art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust.2 tej ustawy, gdyż sesję Rady Miasta R., która odbyła się w dniu [...] r. otworzył i prowadził T. W. w stosunku, do którego zarządzeniem zastępczym z dnia [...] 2003r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Z formalno- prawnego punktu widzenia, w ocenie nadzoru obrady prowadziła osoba, nie będąca radnym, przez co odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu zdaniem Wojewody nie zapadła, w sposób prawem przewidziany żadna uchwała, a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda dowodząc swoich racji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA 1244/01. Dalej organ nadzoru zauważył, iż przedmiotowa sesja Rady została zwołana przez osobę nieuprawnioną, gdyż zwołał ją wiceprzewodniczący Rady Z. C.. Zgodnie z art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący może wyznaczyć do wykonania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W powyższej sytuacji, kiedy przewodniczący był obecny radny C. nie był osobą uprawnioną. Jako dalsze uchybienia organ nadzoru wskazał podpisywanie uchwały przez T. W. jako osobę nieuprawnioną oraz jego udział w jej głosowaniu. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ Rada Miasta R. liczy 23 radnych, a za przyjęciem uchwały głosowało 13 osób, których zdaniem Wojewody tylko 11 posiadało status radnego uchwała nie zapadła, bo zwykła większość Rady stanowiła 12 głosów. W konkluzji Wojewoda [...] uznał, że zakwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Rady Miasta R. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc w uzasadnieniu, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (przewodniczącego Rady Miasta) wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych. Przedmiotem rozstrzygnięcia może być min. kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego). Nie może być zatem traktowane jak decyzja administracyjna i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Odesłanie z art. 98 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. O prawomocności zarządzenia zastępczego decyduje art. 98 ust.5 tej ustawy, który stanowi, że stają się one prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zatem zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności i radny (przewodniczący rady) może skutecznie zwoływać sesję rady gminy i im przewodniczyć, głosować, korzystać z pełni praw radnego (przewodniczącego) do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe znajduje uzasadnienie we wskazanym przez pełnomocnika orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz tutejszego Sądu- postanowieniu z dnia 16 lutego 2004r. sygn. akt 3 /IISA/ Ka 3314/ 03. Z tej racji sesja w dniu 28 stycznia 2002r. nie była nieformalnym zebraniem radnych i ważne są podjęte w niej uchwały. Każdy radny, którego mandat wygaszono zarządzeniem zastępczym może do czasu jego uprawomocnienia się uczestniczyć w sesjach, głosować i korzystać z pełni praw radnego. Odrzucono także zarzut zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, wskazują, iż wiceprzewodniczący Rady uczynił to w ramach sesji uprawnień przewodniczącego. Formę taką dopuszcza art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz statut gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że błędnym jest stosowanie art. 98 ust.5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych, gdyż odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do bezużyteczności instytucji prawnej, jaką jest zarządzenie zastępcze. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek prawny, ponieważ służy jej domniemanie legalności. Z tego też powodu zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Dodatkowo powołał się na art.191 ust.1 pkt 2 Ordynacji. Wygaśnięcie mandatu następuje wówczas z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Skoro umieszczono w ustawie taki przepis szczególny, który nie rozciąga się na inne przypadki, to regułą powinno być wygaśnięcie mandatu już z chwilą wydania zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę w pozostałych przypadkach uchwały w tym przedmiocie. Na koniec wyraził pogląd, że zarządzenie zstępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia oraz cel jaki przyświecał ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 w skrócie p.s.a.) kontrolą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko stwierdzenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c ustawy p.s.a., iż zaskarżona decyzja lub postanowienie organu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy może skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu. Art. 148 powyższej ustawy stanowi, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie przedstawienia do zatwierdzenia planu finansowego Gminnego Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi Kartograficznymi jako sprzecznej z przepisem art.14 i art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie bezsporne są okoliczności faktyczne. Wojewoda [...] w dniu [...] 2003r. zarządzeniem zastępczym Nr [...] w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A.W., który uchybił zakazowi z art. 24f ust. 1 tej ustawy. Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji, którą otwarł i następnie prowadził obrady Przewodniczący Rady Miasta T. W.. Dalej brał on udział w głosowaniu uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda i jego podpis pod nią widnieje. Poza sporem pozostaje również wniesienie przez Radę Miasta R. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W.. Sprawa zawisła przed tutejszym Sądem pod sygn. akt 3/II SA/Ka 3311/03 i do dnia wydania przedmiotowego wyroku skarga nie została rozpoznana. Kwestią sporną pozostawała okoliczność, czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta R. wobec wygaszenia jego mandatu radnego przez Wojewodę, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i przewodniczyć im do czasu uprawomocnienia zarządzenia zastępczego, oraz kiedy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne- z chwilą doręczenia czy z chwilą prawomocności. Spór ten rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004r. sygn. akt OZ 67/04 ( nie publikowane), w którym stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że zarządzenia zastępcze z art.98 staje się prawomocne i wykonalne, z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. Wobec powyższego należało uznać, że w dniu [...] 2004r. T.W. posiadał mandat radnego, gdyż wydane w dniu [...] 2003r. zarządzenie zastępcze wobec zaskarżenia go do sądu nie było w tej dacie prawomocne ani wykonalne. Należy przypomnieć, że wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W art. 91 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt P 9/02 orzekł o zgodności art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art.177 Konstytucji RP. W uzasadnieniu stwierdził, że wojewoda może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem. Przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodności z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 91 ust.4 ustawy samorządowej wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, natomiast w przypadku naruszeń nieistotnych organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania wadliwości uchwały bez stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższych wywodów za trafne należy uznać stanowisko skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, a przedmiotowa uchwała Rady Miasta R. nie jest z nim sprzeczna z przyczyn wskazanych przez Wojewodę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, zatem poglądu wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 14 i art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004r. nie jest sprzeczna z prawem, gdyż T. W.jako Przewodniczący Rady Miasta, zdaniem Sądu orzekającego, mógł w dacie wskazanej sesji Rady Miasta wykonywać czynności przewidziane w art. 19 ust.2 ustawy. Znajduje ten pogląd oparcie w opisanej wyżej, a przyjętej przez art. 98 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcji prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mającego poprzez art. 98 ust.3 zastosowanie do zarządzenia zastępczego wojewody. Ma ona ten skutek, że w sytuacji wniesienia skargi- jak w tej sprawie- do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze- a tym bardziej i zarządzenia zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów z mocy ustawy. Z powyższych względów odpada również zarzut naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzone głosowanie nad uchwała było ważne z wszystkimi z tego tytułu płynącymi konsekwencjami prawnymi. Odnośnie zarzutu zwołania sekcji Rady Miasta R. w dniu [...] 2004r. przez osobę nieuprawnioną, to Sąd zauważa, iż w myśl ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji przewodniczącego rady należy organizowanie pracy rady. Posiada on także uprawnienie do wyznaczania swojego zastępcy oraz spraw do bezpośredniego ich prowadzenia czy nadzorowania. Zwykle te zadania wykonywane są pod jego nieobecność. Tak było w omawianym przypadku i nie naruszało to zakresu określonego w art. 20 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Również § 26 ust.3 Statutu Miasta uprawniał Przewodniczącego Rady do upoważnienia wiceprzewodniczącego do zwołania sesji, a tym samym za chybiony należy uznać zarzut o zwołaniu sesji przez osobę nieuprawnioną. Wobec powyższego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę należało uchylić akt nadzoru. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 i art.205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku strony skarżącej o przyznanie jej kosztów zastępstwa adwokackiego ze względu na wielkość spraw ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...], które zawisły przed tutejszym Sądem. Wielkość spraw w których skargi opierają się w praktycznie o tożsamy stan faktyczny i prawny nie uzasadnia przyznania pełnomocnikowi kosztów maksymalnej wysokości. Bezprzedmiotowe, z racji uchylenia zaskarżonego aktu stały się także obowiązki nałożone na Sąd z mocy art. 152 p.s.a.