III SA/Gl 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. uchylającą, po wznowieniu postępowania swoją decyzję z dnia [...]r. przyznającą J.B. jednolitą i uzupełniającą płatność obszarową na 2004 r. W uzasadnieniu ustalił, iż [...]r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynął wniosek J.B. o przyznanie na 2004 r. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Postępowanie w tej sprawie zakończył Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uwzględniającą w całości wniosek. Odrębną decyzją z [...]r. nr [...] przyznał J. B. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ponieważ w kolejnym roku nie wpłynął wniosek rolnika o przyznanie płatności ONW i tym samym nie został zachowany wymóg prowadzane działalności rolniczej w trudnych warunkach przez okres 5 lat od dnia otrzymani a pierwszej płatności wezwano rolnika o złożenie stosownych wyjaśnień, w szczególności potwierdzających fakt posiadania działek rolnych do których przyznano płatności ONW. Następnie postanowieniem z [...]r. wszczął postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. [...]r. J.B. przedstawił umowę darowizny z dnia [...]r. sporządzona w formie aktu notarialnego [...] nr [...] na podstawie której podarował swoje gospodarstwo synowi R.B. Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. przyznającą J.B. płatności bezpośrednie. Uznał fakt podarowania gospodarstwa rolnego za nową okoliczność mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, a nieznaną organowi w chwili wydania decyzji. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzje z [...] r. i odmówił przyznania J.B. płatności bezpośrednich na 2004 r. W odwołaniu złożonym przez pełnomocnika rolnika p. A.B.-K. domagano się uchylenia decyzji organu i instancji. Pełnomocnik przyznał, że producent rolny podarował swoje gospodarstwo w [...]r. i zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. O tym fakcie miał poinformować Biuro w C. już [...]r. Jednak nie pouczono go o wszystkich wynikających z tego faktu obowiązkach, natomiast stwierdzono, iż jego syn nie będzie mógł otrzymać płatności ONW. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 9 K.p.a. Nie zgodził się z konkluzja decyzji, że podarowane gospodarstwa pozbawiło producenta rolnego prawa do płatności bezpośrednich, skoro w 2004 r. poniósł koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponownie rozpoznając sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.) stwierdził, że jedną z przesłanek warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Spełnienie tego kryterium oceniać należało na dzień wydania decyzji. Tymczasem w samym odwołaniu strona przyznała fakt darowizny gospodarstwa i zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. W przypadku zbycia własności gospodarstwa rolnego prawo do płatności przechodzi na nabywcę pod warunkiem spełnienia przez niego odpowiednich wymogów, natomiast zbywca traci dotychczasowe uprawnienie. Dlatego z chwilą podarowania gospodarstwa rolnego i utraty jego posiadania strona przestała spełniać wymogi pozwalające przyznać jej płatność. Na koniec zauważył, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wnioskujący o płatności rolnik podpisał oświadczenie o obowiązku zgłaszania każdej zmiany mogącej mieć wpływ na przyznanie płatności, w szczególności fakt utraty posiadania działek rolnych Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemowi wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia ta płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 – użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. – jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha i wszystkie grunty są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a rolnikowi został nadany numer identyfikacyjny. Rolnikowi, który spełnia te warunki przysługują także uzupełniające płatności do powierzchni upraw m. in. roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego p. J.B., domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, jako niezgodnej z prawem. Zaś w uzasadnieniu powtórzył zarzuty i twierdzenia zawarte już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, a odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w całości powtórzył argumentacje przytoczoną już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do zapisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ I instancji słusznie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia z [...] roku w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, z uwagi na fakt, iż w ocenie organu ujawniono nowe okoliczności faktyczne dotyczące przekazania posiadania gospodarstwa rolnego przed dniem wydania wspomnianej decyzji, a następnie ponownego rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ma charakter nadzwyczajny i może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w art. 145 § 1 pkt 1-7 kpa, tj. gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco we wskazanych wyżej przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., IV SA 1885/99, LEX nr 50152). Dokonując oceny w tym kontekście zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji trzeba stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce. Niewątpliwie okoliczność przekazania posiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącego jego synowi, gospodarstwa, którego dotyczył wniosek złożony w 2004 r. o przyznanie płatności, istniała w dniu wydania decyzji, gdyż umowę darowizny zawarto w dniu [...]r., a więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. i okoliczność ta nie była znana organowi, który wydał decyzję. Wprawdzie skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że już [...]r. ujawnił fakt darowizny organowi I instancji w trakcie rozmowy przeprowadzonej w Biurze Powiatowym w C., lecz w aktach brak na to jakiegokolwiek dowodu. Natomiast organ, kontrolując wykonanie obowiązków w ramach przyznanej skarżącemu płatności ONW na 2004r. uzyskał dopiero w [...]r. informacje o zmianie stanu prawnego gospodarstwa. Dlatego należało rozstrzygnąć, czy ta nowa okoliczność była istotna dla sprawy, czy mogła wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Również przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) definiuje pojęcie "producenta rolnego" jako osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Ustawodawca wskazując na posiadanie jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Jednocześnie należy stwierdzić, że z treści art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich - na marginesie wypada wskazać, iż przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie na mocy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U.Nr 35, poz. 217) - wynika, iż warunkiem otrzymania przez producenta rolnego płatności obszarowej jest spełnienie kumulatywnie trzech przesłanek, to jest wykazanie faktu posiadania gospodarstwa rolnego, utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz wykazanie, iż łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami bezpośrednimi jest nie mniejsza niż 1 hektar. Oznacza to, że wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić aktualny stan posiadania gruntów rolnych, na dzień złożenia wniosku, czyli w rozpoznawanej sprawie na dzień [...]r. Stan taki powinien się utrzymywać przez cały rok kalendarzowy, najpóźniej do końca grudnia, w niniejszej sprawie 2004 r. Za takim wnioskiem przemawiają regulacje zawarte w Rozporządzeniu Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r.) Zgodnie z art. 2 d i e Rozporządzenia, do którego odsyłał art. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (...) pojęcie płatności bezpośredniej oznaczało płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia dochodowego wyszczególnionego w załączniku I, a pojęcia "płatności w danym roku kalendarzowym" lub "płatności w okresie referencyjnym" oznaczały płatności przyznane lub które zostaną przyznane w odniesieniu do danego roku/lat, włączając w to wszystkie płatności w odniesieniu do innych okresów rozpoczynających się w takim roku/latach kalendarzowych. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 22 Rozporządzenia każdego roku rolnik składał wniosek o płatności bezpośrednie podlegające zintegrowanemu systemowi, wyszczególniając, stosownie do sytuacji: – wszystkie działki rolne gospodarstwa, – liczbę i kwotę uprawnień do płatności, – wszelkie inne informacje przewidziane na mocy niniejszego rozporządzenia lub przez odnośne Państwo Członkowskie. Kierując się tym, iż płatności są i były w 2004 r. przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego należy przyjmować, iż stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Oznacza to, że na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie(vide: wyrok NSA z dnia 19.12.2008r., sygn. akt II GSK 559/08). Ustanie posiadania, np. na skutek darowizny gospodarstwa, jego sprzedaży przed upływem roku kalendarzowego, w którym wnioskowano o płatność sprawia, ze odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok kalendarzowy. Stanowisko to znajdowało także uzasadnienie w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie którym, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do przyznania płatności nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, płatność przysługuje (pod pewnymi warunkami) temu producentowi. Skoro przez cały 2004 r. skarżący posiadał gospodarstwo rolne, utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej, to nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyznania mu dopłat. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ, który wznowił postępowanie uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi, że istniały podstawy do wznowienia postępowania i ponownie rozstrzyga sprawę, biorąc pod uwagę ustaloną przesłankę wznowieniową. W rozpoznawanej sprawie taką przesłanką była nowa okoliczność w sprawie, jaką było podarowanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego jego synowi umową z [...]r., a więc zawartą jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności na 2004 r. Jednak ponownie rozstrzygając sprawę naruszył prawo materialne poprzez wadliwe zinterpretowanie przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego, jako warunku przyznania płatności bezpośrednich poprzez rozciągnięcie tej przesłanki na okres nie objęty wnioskiem o przyznanie płatności na 2004 r. Dlatego, dopatrując się naruszenia przez organy administracji publicznej, orzekające w rozpoznawanej sprawie, prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.