III SA/Gl 390/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. uchylającą, po wznowieniu postępowania swoją decyzję z dnia [...]r. przyznającą J.B. płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 r. W uzasadnieniu ustalił, iż [...]r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynął wniosek J.B. o przyznanie na 2004 r. płatności ONW. Postępowanie w tej sprawie zakończył Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uwzględniającą w całości wniosek. Ponieważ w kolejnym roku nie wpłynął wniosek rolnika o przyznanie płatności ONW i tym samym nie został zachowany wymóg prowadzane działalności rolniczej w trudnych warunkach przez okres 5 lat od dnia otrzymani a pierwszej płatności wezwano rolnika o złożenie stosownych wyjaśnień, w szczególności potwierdzających fakt posiadania działek rolnych do których przyznano płatności ONW. Następnie postanowieniem z [...]r. wszczął postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. [...]r. J.B. przedstawił umowę darowizny z dnia [...]r. sporządzona w formie aktu notarialnego [...] nr [...] na podstawie której podarował swoje gospodarstwo synowi R.B. Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. przyznającą J.B. płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 r. Uznał fakt podarowania gospodarstwa rolnego za nową okoliczność mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, a nieznaną organowi w chwili wydania decyzji. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzje z [...]r. i odmówił przyznania J. B. płatności ONW na 2004 r. W odwołaniu złożonym przez pełnomocnika rolnika p. A.B.-K. domagano się uchylenia decyzji organu i instancji. Pełnomocnik przyznał, że producent rolny podarował swoje gospodarstwo w [...]r. i zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. O tym fakcie miał poinformować Biuro w C. już [...]r. Jednak nie pouczono go o wszystkich wynikających z tego faktu obowiązkach, natomiast stwierdzono, iż jego syn nie będzie mógł otrzymać płatności ONW. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 9 K.p.a. Nie zgodził się z konkluzja decyzji, że podarowane gospodarstwa pozbawiło producenta rolnego prawa do płatności bezpośrednich, skoro w 2004 r. poniósł koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponownie rozpoznając sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. stwierdził, że podstawowym warunkiem uzyskania płatności ONW jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. Na poparcie przytoczył § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657 ze zm.) , w myśl którego płatność ONW przyznaje się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań określonych w art. 14 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w spawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE.L.99.160.80). W przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie płatności ONW doszłoby do przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych na rzecz innego podmiotu, np. na podstawie umowy darowizny płatność przysługiwałby nowemu posiadaczowi o ile złożyłby wniosek w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania oraz zobowiązałby się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej, dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem. Płatność ONW przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej w terminie do 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym złożono wniosek (§ 6 ust. 5). Decyzja, którą odmówiono przyznania płatności organ pierwszej instancji wydał [...] r., a więc zgodnie z wyżej powołanym przepisem. Nie można było przyznać płatności ONW w stosunku do działek, które wnioskodawca przekazał umową darowizny z [...]r. Odnosząc się do kwestii pominięcia zgłoszonej przez wnioskodawcę zmiany stanu posiadania dokonanej [...]r. wyjaśnił, iż organ I instancji przeanalizował ten zarzut i nie znalazł w swojej dokumentacji wspomnianego oświadczenia. Na koniec zauważył, iż we wniosku o przyznanie płatności ONW wnioskujący o płatności rolnik podpisał oświadczenie o obowiązku zgłaszania każdej zmiany mogącej mieć wpływ na przyznanie płatności, w szczególności fakt utraty posiadania działek rolnych W skardze skierowanej do sądu administracyjnego p. J.B. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, jako niezgodnej z prawem i krzywdzącej go. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przytoczoną już w odwołaniu od decyzji organu I instancji . W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, a odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w całości podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do zapisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ I instancji słusznie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia z [...] roku w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, z uwagi na fakt, iż w ocenie organu ujawniono nowe okoliczności faktyczne dotyczące przekazania posiadania gospodarstwa rolnego przed dniem wydania wspomnianej decyzji, a następnie ponownego rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ma charakter nadzwyczajny i może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w art. 145 § 1 pkt 1-7 kpa, tj. gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco we wskazanych wyżej przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., IV SA 1885/99, LEX nr 50152). Dokonując oceny w tym kontekście zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji trzeba stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce. Niewątpliwie okoliczność przekazania posiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącego jego synowi, gospodarstwa, którego dotyczył wniosek złożony w 2004 r. o przyznanie płatności, istniała w dniu wydania decyzji, gdyż umowę darowizny zawarto w dniu [...]r., a więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. i okoliczność ta nie była znana organowi, który wydał decyzję. Wprawdzie skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że już [...]r. ujawnił fakt darowizny organowi I instancji w trakcie rozmowy przeprowadzonej w Biurze Powiatowym w C., lecz w aktach brak na to jakiegokolwiek dowodu. Natomiast organ, kontrolując wykonanie obowiązków w ramach przyznanej skarżącemu płatności ONW na 2004r. uzyskał dopiero w [...]r. informacje o zmianie stanu prawnego gospodarstwa. Dlatego należało rozstrzygnąć, czy ta nowa okoliczność była istotna dla sprawy, czy mogła wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, że płatności, o które ubiegała się skarżąca, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także nowowprowadzonych form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r.). Powyższy akt został uszczegółowiony między innymi rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Natomiast, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr 1782/2003. Mając na uwadze powyższe, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o bezpośrednich powinna uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu. Dalej zauważyć należy, że w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657 ze zm.) , płatność ONW przyznaje się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań określonych w art. 14 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w spawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE.L.99.160.80). W związku z tym, w ocenie Sądu, ani ustawa o płatnościach bezpośrednich, ani przepisy unijne nie precyzowały, jaki okres posiadania działek rolnych, ( okres 10 miesięcy poprzedzających wstąpienie Polski do Unii nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy) spełniających określone wymogi, uprawnia do przyznania płatności w danym roku, w sytuacji, gdy te same przepisy przewidują coroczne ustalanie kwot wypłacanych dopłat. Kierując się tym, iż płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego należy przyjmować, iż stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Oznacza to, że na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie(vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08). Stanowiska tego nie podważa regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do przyznania płatności nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, płatność przysługuje (pod pewnymi warunkami) temu producentowi. Wreszcie stanu faktycznego sprawy, które są obligatoryjnie zgłaszane przez producenta rolnego będą mogły wpływać na wynik sprawy, jeżeli zostały zgłoszone do końca roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek o płatności ONW wniesionego w trybie wspomnianego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ, który wznowił postępowanie uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi, że istniały podstawy do wznowienia postępowania i ponownie rozstrzyga sprawę, biorąc pod uwagę ustaloną przesłankę wznowieniową. W rozpoznawanej sprawie taką przesłanką była nowa okoliczność w sprawie, jaką było podarowanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego jego synowi umową z [...]r., a więc zawartą jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności na 2004 r. Jednak ponownie rozstrzygając sprawę naruszył prawo materialne poprzez wadliwe zinterpretowanie przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego, jako warunku przyznania płatności bezpośrednich poprzez rozciągnięcie tej przesłanki na okres nie objęty wnioskiem o przyznanie płatności na 2004 r. Dlatego, dopatrując się naruszenia przez organy administracji publicznej, orzekające w rozpoznawanej sprawie, prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.