III SA/Gl 391/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Poręba z dnia 19 grudnia 2022 r. nr XLV/482/22 w przedmiocie zasad ponoszenia płatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w postaci klubów samopomocy i w mieszkaniach chronionych oddala skargę. Pismem z 13 kwietnia 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej jako organ nadzoru) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Poręba z dnia 19 grudnia 2022 r. nr XLV/482/22 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w postaci klubów samopomocy i w mieszkaniach chronionych. Domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 5 załącznika nr 2 do uchwały (SZCZEGÓŁOWE ZASADY PONOSZENIA ODPŁATNOŚCI ZA UCZESTNICTWO W OŚRODKACH WSPARCIA W POSTACI KLUBÓW SAMOPOMOCY) zarzucił jej naruszenie art. 97 ust. 5 w związku z art. 97 ust. 1 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniósł, że § 5 załącznika nr 2 do uchwały jest sprzeczny z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przewiduje zwolnienie z obowiązku uiszczania należności z tytułu uczestnictwa w zajęciach klubu, ograniczone czasowo do pierwszego roku funkcjonowania nowo powstałego klubu - do czego Rada Miasta nie jest uprawniona. Jako organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania w drodze uchwały kwestii dotyczącej zasad stosowania ulg czy zwolnień z odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Wprawdzie ustawodawca w art. 97 ust. 1 oraz w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewidział sytuacje, w których dopuszczalne jest odstąpienie od żądania zwrotu należności z tego tytułu, a także stosowania ulg bądź zwolnień w spłacie. Niemniej jednak przepis art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera upoważnienia do określenia przez organ stanowiący gminy zasad obniżania opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Wprowadzając takie regulacje w zaskarżonej uchwale Rada wykroczyła poza delegację ustawową. Gdyby ustawodawca chciał upoważnić organ stanowiący do ustalania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych zrobiłby to wprost jak uczynił to w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ nadzoru powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 lipca 2018 r. sygn. II SA/Ol 398/18, z którego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzać kompetencji na zasadzie analogii. Powyższe jest bowiem sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP. Narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Końcowo organ nadzoru zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99 (OTK 2000/5/141) i zawarte tam zasady przyjęte w polskim systemie prawnym to jest: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zakaz przypisywania organowi określonych zadań, czy kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że zadania i kompetencje uregulowane są prawnie. To oznacza, że zaskarżona uchwała w części określonej w § 5 załącznika nr 2 do uchwały w sposób istotny narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie wynika bowiem upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania zasad obniżania bądź zwalniania z opłaty za uczestnictwo w ośrodkach wsparcia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Poręba wyjaśnił, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym w ramach zasad ponoszenia opłat mieści się również zwolnienie z opłat, bowiem rozstrzyga ono o przesłankach, kiedy się opłat nie ponosi. Określenie ustalenie zasad oznacza wiec, że pojęcie to obejmuje również sytuacje, w których korzystający ze wsparcia nie ponoszą opłat (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Ol 64/18 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 2250/18). Ponadto w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały nr XLV/482/22 wskazano, że uregulowanie przyjęte w § 5 załącznika nr 2 wynika z konieczności rozeznania potrzeb potencjalnych uczestników ośrodków wsparcia w postaci klubów samopomocy w początkowej fazie funkcjonowania ośrodka. Powyższe jest ważne, celem zaktywizowania i zachęcenia społeczności lokalnej do podjęcia chociażby próby uczestnictwa, stąd konieczność tymczasowego usunięcia bariery finansowej, która nawet minimalna mogłaby zagrozić realizacjom celów i zadań wyżej wymienionych form pomocy społecznej. Dalej jednak Burmistrz zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych faktycznie widoczna jest rozbieżność w kwestii interpretacji przepisu art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Rozbieżność ta, wiąże się z problemem, dotyczącym tego, czy umocowanie ustawowe rady gminy do określenia zasad ponoszenia odpłatności w ośrodku wsparcia lub mieszkaniu chronionym, obejmuje również uprawnienie tych organów do określenia zasad zwolnienia z odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia lub mieszkaniu chronionym. Według jednego z poglądów, w ramach umocowania ustawowego do określenia zasad ponoszenia odpłatności, rada gminy może przewidzieć zasady zwolnienia z odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia lub mieszkaniu chronionym (tak rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 19 lipca 2021 r. NK-I.4131.118.2021, czy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 stycznia 2020 r., PN.4131.42.2020). Natomiast według poglądu przeciwnego umocowanie do określenia zasad ponoszenia odpłatności w ośrodkach wsparcia lub mieszkaniach chronionych, nie obejmuje upoważnienia rady gminy do określenia zasad zwolnienia z odpłatności za pobyt w tych placówkach. Oba poglądy funkcjonują równolegle i żadnego z nich nie można uznać za zdecydowanie dominujący. Mając zatem na uwadze powyższe, w tym wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę zakazu domniemania kompetencji, Burmistrz Miasta Poręba poparł stanowisko Wojewody Śląskiego, uznając skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko. W swej skardze Wojewoda Śląski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Poręba w części dotyczącej § 5 Załącznika nr 2. Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego na tej podstawie prawnej wymaga uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, co wynika z art. 91 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Co prawda przepis ten adresowany jest do organu nadzoru, ale w przypadku, gdy sprawa trafia do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy, zawarta w nim norma musi być przestrzegana przez sąd. Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, zgodnie z którym do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć na-ruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a skutki naruszenia prawa są tego rodzaju, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Są to tezy trwale występujące w orzeczeniach sądów administracyjnych, które sąd rozstrzygający niniejszą sprawę przyjmuje do oceny zasadności skargi (porównaj wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.). Tych kilka uwag wstępu wskazuje na zasadnicze kryteria oceny zaskarżonej uchwały, jakie przyjął Sąd w niniejszej sprawie. Oceniając w ten sposób zarzuty postawione w skardze Sąd stwierdza, że nie ma wśród nich takiego, który dowodziłby istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Poręba w rozumieniu tu przedstawionym, a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Nie stanowi takiego naruszenia prawa, konkretnie - kierując się zarzutem skargi - naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z art. 97 ust. 1 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 Konstytucji, przez wprowadzenie w § 5 Załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy Poręba zwolnienia określonych uczestników klubu samopomocy z obowiązku ponoszenia odpłatności za uczestnictwo w klubie. Strony zgodnie przyznają, i mają w tym słuszność, że art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej doczekał się rozbieżnej interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Są takie orzeczenia, w których przyjęto, że przepis ten nie przewiduje dla organu stanowiącego gminy kompetencji do wprowadzenia zwolnień z obowiązku ponoszenia odpłatności za uczestnictwo w klubie samopomocy (dla przy-kładu wyrok WSA w Olsztynie z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 398/18, czy wyrok WSA w Gliwicach z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1081/23). Są też i takie orzeczenia, które zawierają tezę odmienną, zgodnie z którą kwestia zwolnienia z odpłatności mieści się w zakresie pojęcia szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (tak NSA w wyroku z 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2250/18 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 64/18). Owa rozbieżność występuje również w orzecznictwie organów nadzoru, na co zwróciła uwagę Gmina Poręba w odpowiedzi na skargę, wskazując na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 stycznia 2020 r. PN.4131.42.2020 oraz Wojewody Lubelskiego z 19 lipca 2021 r. NK -I.4131.118.2021. Sytuacja taka pozwala stwierdzić, że trudno mówić w takim przypadku o oczywiście wadliwej wykładni konkretnego przepisu prawa i jego rażącym naruszeniu, skoro poglądy na ten temat są podzielone. Bez względu jednak na to, konieczne jest opowiedzenie się Sądu za którymś z tych poglądów i Sąd, w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, opowiada się za poglądem, w myśl którego ustawowy zwrot szczegółowe zasady ponoszenia od-płatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oznacza prawo gminy do zwolnienia określonych podmiotów z obowiązku ponoszenia opłat za uczestnictwo w ośrodkach wsparcia. Sąd podziela tym samym stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 64/18, zaakceptowane w drugiej instancji przez NSA w wyroku wydanym w sprawie I OSK 2250/18. Trafne jest stwierdzenie, że zasady odpłatności to pojęcie szersze od wysokości odpłatności. Skoro zatem ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt m.in. w ośrodkach wsparcia, to znaczy, że nie ograniczył kompetencji rady gminy wyłącznie do ustalenia wysokości odpłatności, a to zostałoby z tego przepisu, gdyby wykluczyć z niego kompetencje rady gminy do ustalenia zwolnień z odpłatności. W ramach zasad ponoszenia opłat mieści się zwolnienie z opłat, bowiem rozstrzyga ono o przesłankach, kiedy się opłat nie ponosi. Nie zmieniają tego wniosku regulacje zawarte w art. 97 ust. 1 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 97 ust. 1 wskazuje jako zasadę generalną, które osoby z uwagi na kryterium dochodowe nie ponoszą opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Nie da się z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że jest to jedyny możliwy przypadek zwolnienia z opłat, zwłaszcza że w ust. 5 tego art. ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do szczegółowego ustalenia zasad odpłatności. W ramach tego szczegółowego ustalenia zasad odpłatności nie ma przeszkód do wprowadzenia innych zwolnień, co wiąże się z przedstawioną tu powyżej wykładnią tego zwrotu. Byłoby naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy, gdyby Rada Gminy wprowadziła do uchwały postanowienia naruszające ustawową zasadę związaną z kryterium dochodowym, ale to nie miało miejsca. Z kolei przepis art. 104 ust. 4 ustawy dotyczy możliwości odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu ich płatności albo rozłożenia na raty. Dotyczy zatem, w generalnym ujęciu, zwrotu świadczeń i ściągania należności z tego tytułu, co jest rodzajowo innym zagadnieniem niż zwolnienie z opłat. Przewidziane w art. 104 ust. 4 ustawy rozwiązania nie wykluczają wprowadzenia przez radę gminy zwolnień na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy. Podobnie nie wyklucza ich przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Nie jest przekonująca argumentacja w rodzaju – gdyby ustawodawca chciał, by w art. 97 ust. 5 mieściło się upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia zwolnień z odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, to uregulowałby tę kwestie tak jak w przypadku usług opiekuńczych. Należy przyjąć, że ustawodawca powiedział to, co chciał powiedzieć, a skoro upoważnił gminy do ustalenia szczegółowych zasad odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia to, przyjmując przedstawioną tu już wykładnię językową, należy uznać, że dotyczy to również przypadków zwolnień z tej odpłatności. Stwierdzenie, że Rada Gminy Poręba nie wykroczyła poza kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę, bo nie naruszyła art. 97 ust. 5 w zw. z art. 97 ust. 1 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, prowadzi do kolejnego wniosku, że nie ma mowy o naruszeniu art. 7 Konstytucji przez naruszenie granic upoważnienia ustawowego. Wracając jeszcze na moment do tego, co tu zostało napisane wcześniej, Sąd nie znajduje podstaw do uznania, że doszło w działaniu Rady Gminy Poręba do naruszeń prawa, które rodziłoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku konstytucyjnego, a więc nie znajduje podstaw do ingerencji organu nadzoru w samodzielność Gminy. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).