III SA/Gl 393/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]r. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2004 r. stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego G. U., jako sprzecznej z przepisem art. 14 oraz art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała narusza art. 19 ust. 2 tej ustawy, gdyż sesję Rady Miasta R. w dniu [...] 2004 r. otworzył i prowadził T. W. w stosunku do którego zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...], w trybie art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z 2003 r.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Zdaniem Wojewody mandat radnego T. W. wygasł w dniu [...] 2003 r., tj. trzy miesiące od złożenia ślubowania, w następstwie uchybienia zakazowi prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 2a tego przepisu Ordynacji. Zatem z formalno – prawnego punktu widzenia, w ocenie organu nadzoru obrady prowadziła osoba, nie będąca radnym, przez co odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu zdaniem Wojewody nie zapadła, w sposób prawem przewidzianym żadna uchwała, a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda dowodząc swoich racji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01, publ. Wspólnota 2002/15/49. Dalej organ nadzoru zauważył, iż przedmiotowa sesja Rady została zwołana przez osobę nieuprawnioną, gdyż zwołał ją wiceprzewodniczący Rady Z. C.. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W powyższej sytuacji przewodniczący był obecny, w związku z czym radny C. nie był osobą uprawnioną. Jako dalsze uchybienia organ nadzoru wskazał podpisanie uchwały przez T. W. jako osobę nieuprawnioną oraz jego udział w jej głosowaniu. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ Rada Miasta R. liczy 23 radnych, a za przyjęciem uchwały głosowało 13 osób, z których zdaniem Wojewody tylko 11 posiadało status radnego uchwała nie zapadła, bo zwykła większość Rady stanowiła 12 głosów. Stosownie do brzmienia § 59 Statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady z dnia [...] 2002 r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 61, poz. 2193 ) uchwały Rady podpisuje przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. W konkluzji Wojewoda [...] uznał, że zakwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Rady Miasta R. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc w uzasadnieniu, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ( przewodniczącego Rady Miasta ) T. W. wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na które została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych. Przedmiotem rozstrzygnięcia może być min. kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego ). Nie może być zatem traktowane jak decyzja administracyjna i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność ( skuteczność ) decyzji administracyjnych. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. O prawomocności zarządzenia zastępczego decyduje art. 98 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że stają się one prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zatem zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności i radny ( przewodniczący rady ) może skutecznie zwoływać sesję rady gminy i im przewodniczyć, głosować, korzystać z pełni praw radnego ( przewodniczącego ) do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe znajduje uzasadnienie we wskazanym przez pełnomocnika orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz tutejszego Sądu – postanowieniu z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt 3/IISA/Ka 3314/03 ( nie publikowane ). Z tej racji sesja w dniu [...] 2002 r. nie była nieformalnym zebraniem radnych oraz ważne są podjęte na niej uchwały, a każdy radny, co do którego wydano zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu jego mandatu może do czasu jego uprawomocnienia się uczestniczyć w sesjach, głosować i korzystać z pełni praw radnego. Odrzucono także zarzut zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, wskazując, iż wiceprzewodniczący Rady uczynił to w ramach cesji uprawnień przewodniczącego. Formę taką dopuszcza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz statut gminy. Ze względu na powyższe odpada również zarzut naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo pełnomocnik podkreśliła, że do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego ( art. 92 ust. 2 ) nie ma zastosowania skutek w postaci obligatoryjnego wstrzymania wykonalności uchwały. Tymczasem Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R.w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2004 r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego G. U., jako sprzecznej z przepisem art. 14 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji przepisów art. 98 ust. 5 i art. 98 a ust. 3 ustawy wadliwie przyjmując, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje skutków prawnych do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda przedstawił poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa, które uzasadniają jego stwierdzenie o niemożności stosowania art. 98 ust. 5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych, gdyż odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do bezużyteczności instytucji prawnej, jaką jest zarządzenie zastępcze. Wskazał też na cel instytucji uregulowanej w art. 98 a ust. 2 tej ustawy, którym ustawodawca powierzył wojewodzie, jako organowi nadzoru kompetencje władczego reagowania w sytuacji naruszenia prawa przez radnego i bezczynności rady. Wydane zatem przez wojewodę zarządzenie zastępcze winno z dniem jego doręczenia właściwej radzie spowodować wykluczenie ze składu organu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa. Powyższe stwierdzenie odniósł do uchwały rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, która jego zdaniem wywołuje natychmiastowy skutek prawny, ponieważ służy jej domniemanie legalności. Z tego też powodu zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Dodatkowo powołał się na art. 191 Ordynacji wyborczej (..) z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 190 tej ustawy. Skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie i umieszczono w ustawie taki przepis szczególny, nie rozciągający się na inne przypadki, to regułą powinno być wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę; w pozostałych przypadkach uchwały w tym przedmiocie. Na koniec wyraził pogląd, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 ). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 w skrócie p.s.a.) kontrolą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ). Tylko stwierdzenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c, p.s.a., iż zaskarżona decyzja lub postanowienie organu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy może skutkować uwzględnieniem skargi. Art. 148 powyższej ustawy stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2004 r. stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie odmowy usunięcia naruszenia interesu prawnego G. U., jako sprzecznej z przepisem art. 14 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie bezsporne są okoliczności faktyczne. Wojewoda [...] w dniu [...] r. zarządzeniem zastępczym Nr [...] w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W., który uchybił zakazowi z art. 24 f ust. 1 tej ustawy. Unieważniona uchwała została zaś podjęta na sesji, którą otwarł i prowadził obrady Przewodniczący Rady Miasta T. W.. Brał on udział w głosowaniu i jego podpis pod nią widnieje. Poza sporem pozostaje również wniesienie na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W. oraz radnej M.W.. Kwestią sporną pozostawała okoliczność, czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta R. wobec wygaszenia jego mandatu radnego przez Wojewodą mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i przewodniczyć im do czasu uprawomocnienia zarządzenia zastępczego oraz kiedy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne – z chwilą doręczenia czy z chwilą prawomocności. Spór ten rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04 ( nie publikowane ), w którym stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że zarządzenie zastępcze staje się prawomocne i wykonalne, z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. Wobec powyższego w dniu [...] 2004 r., T. W. posiadał mandat radnego, gdyż wydane w dniu [...] 2003 r. zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu, wobec zaskarżenia go do sądu nie było w dacie spornej sesji prawomocne ani wykonalne. Należy przypomnieć, że wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W art. 91 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02 orzekł o zgodności art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 177 Konstytucji RP. W uzasadnieniu stwierdził, że wojewoda może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem. Przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, natomiast w przypadku naruszeń nieistotnych organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania wadliwości uchwały bez stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższych wywodów za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Wojewody [...] o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 14 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. nie jest sprzeczna z prawem. Radny – T. W. jako Przewodniczący Rady Miasta, zdaniem Sądu orzekającego, mógł w dacie wskazanej sesji Rady Miasta wykonywać czynności przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Znajduje ten pogląd oparcie w opisanej wyżej, a przyjętej przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcji prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mającej poprzez art. 98 a ust. 3 zastosowanie do zarządzenia zastępczego wojewody. Ma ona ten skutek, że w sytuacji wniesienia skargi – jak w tej sprawie – do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym bardziej i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów z mocy ustawy. Skoro Rada Miasta R. wniosła w terminie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W., a sąd administracyjny jeszcze jej nie odrzucił, ani też nie oddalił to oznacza, że zarządzenie to nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne. Nie posiadało też takiego przymiotu w dniu [...] 2004 r. Stan zawieszenia wykonalności aktu nadzoru może istnieć do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a w razie jej wniesienia – w dacie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej przez ten sąd, akt nadzoru staje się w dniu wydania wyroku wykonalny z powodu ustania przyczyny zawieszenia jego wykonalności, o której orzekł sąd I instancji. W świetle powyższego stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za błędne, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo – art. 91 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy. Konsekwentnie za chybiony należy uznać zarzut Wojewody dotyczący zwołania sesji rady przez osobę nieuprawnioną. Za zasadne należy uznać natomiast argumenty strony skarżącej, która wskazała, że istotnie sesje rady zwołuje przewodniczący. Może ona jednak wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, co nie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jest zgodne z § 26 ust. 3 Statutu Miasta R.. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej jakoby organ nadzoru nie mógł stwierdzić nieważności uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 92 ustawy gminnej stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisu tego nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu nie można jednak wnioskować, że organ nadzoru nie może wydać rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze nie powoduje jedynie skutku w postaci wstrzymania jej wykonania z mocy prawa, co oznacza, iż pomimo stwierdzenia nieważności uchwały skarga jest złożona skutecznie. Wobec powyższego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku strony o przyznanie jej kosztów według przedstawionego spisu, ponieważ przed tut. Sądem zawisło kilkanaście spraw ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]i skargi na te akty oparte są o taki sam stan faktyczny i prawny, a nawet rozpatrywane są na jednej rozprawie. Bezprzedmiotowe stały się także obowiązki nałożone na Sąd z mocy art. 152 p.s.a.