III SA/Gl 397/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant apl. radc. Dorota Klich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z [...] r. nr [...] 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska drugiego Zastępcy Kierownika USC Pani U. Z., a następnie powołania ją na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R.. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że uchwała ta jest sprzeczna z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem podjęta została na sesji Rady Miasta, zwołanej przez wiceprzewodniczącego Rady Z. C., którą następnie prowadził przewodniczący T. W. - w stosunku do którego Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Skoro więc obrady prowadziła osoba nie będąca radnym – zdaniem organu nadzoru - odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta. Nie można było zatem uznać, że dnia [...] 2004 r. zapadła jakakolwiek uchwała w sposób prawem przewidziany. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w imieniu strony skarżącej zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik, radca prawny E. L., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniosła, iż zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o które Wojewoda [...] pozbawił T. W. mandatu radnego. Rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest bowiem aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną, wobec tego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie obejmuje natomiast regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącej wykonalności decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r. Sygn. akt II S.A./Kr 1464/98 – nie publik. oraz z dnia 23 września 1999 r. Sygn. akt II S.A. 1429-1432/99 – nie publ.). Dlatego w tej sytuacji zastosowanie znajduje uregulowanie zawarte w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zarządzenie zastępcze wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest aktem nadzoru, do którego stosuje się odpowiednio art. 98 tej ustawy. W świetle powołanego przepisu art. 98 ust. 1, 3 i 5 rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia i stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Przyjęta przez przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego ma ten skutek, że wniesienia skargi, bez rozpoznania sprawy przez sąd powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc wykonalności. Za tak rozumianą koncepcją prawomocności opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia 1 czerwca 2000 r. Sygn. akt II S.A. 1331-1332/00 OSP 2000, Nr 9 oraz z dnia 16 września 1993 r., S.A./Kr 1501/93 OSNA 1994 r., Nr 4, poz. 134. Znalazło to również potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w postanowieniu z dnia 16 lutego 2004 r., Sygn. akt 3/II S.A./Ka 3314/03. Skoro zatem do zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy art. 98 - w tym art. 98 ust. 5 ustawy - złożenie skargi na wydane zarządzenie zastępcze Wojewody [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T. W. do sądu administracyjnego skutkować musi brakiem jego prawomocności oraz wykonalności. W konsekwencji powyższego – zdaniem pełnomocnika strony - sesja Rady Miasta R., która odbyła się w dniu [...] 2004 r. nie była li tylko nieformalnym zebraniem radnych. Wszystkie głosy za przyjęciem podjętej w tym dniu uchwały były bowiem ważne, tj. oddane przez osoby posiadające w dalszym ciągu status radnego. Do momentu, kiedy zarządzenie o wygaśnięciu mandatu nie stanie się prawomocne i wykonalne każdy radny, którego ono dotyczy może bowiem korzystać z pełni praw radnego, a więc także skutecznie głosować. Z powyższych względów odpada - według pełnomocnika strony skarżącej – zarzut naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji przepisów art. 98 ust. 5 i art. 98a ust. 3 ustawy wadliwie przyjmując, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda szeroko zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa (J.Nowacki: "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", Państwo i Prawo 1964/3 str. 370 i nast.), stwierdzając jednocześnie, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby bowiem tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Tymczasem ratio legis instytucji uregulowanej w art. 98a ust. 2 ustawy gminnej zdaje się być inne. Ustawodawca powierzył bowiem wojewodzie jako konstytucyjnie umocowanemu organowi nadzoru kompetencję do władczego reagowania w sytuacji naruszania prawa przez radnego i bezczynności rady. Wydane zatem przez wojewodę zarządzenie winno z dniem jego doręczenia właściwej radzie spowodować wykluczenie ze składu organu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa. Organ nadzoru stwierdził dalej, że skoro uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności zatem i z tego powodu zarządzenie zastępcze Wojewody w tym przedmiocie powinno wywoływać taki sam skutek. Zastępcze wykonanie obowiązku nie powinno bowiem - pod względem skutków - różnić się od jego wykonania przez organ zobowiązany do jego wypełniania w pierwszej kolejności. Dodatkowo Wojewoda powołując się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547), z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wskazał, iż skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie, to regułą powinno być również wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę - w pozostałych przypadkach - uchwały w tym przedmiocie. Końcowo organ nadzoru zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Skoro bowiem ich rolą jest eliminowanie ze składu organu stanowiącego osób (radnych) pozostających w kolizji z przepisami, zatem reakcja organów nadzorczych powinna być szybka i zdecydowana. W przeciwnym razie spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej prawo to stosujących, a same przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Prawo bowiem jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest szybkie i nieuchronne. Niezależnie od powyższego Wojewoda wyraził również pogląd, że nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, to sesja Rady Miasta R. i tak była nieważna albowiem została zwołana przez osobę do tego nieuprawnioną, tj. przez radnego Z. C., który nie posiadał stosownego upoważnienia przewidzianego w § 26 pkt 3 statutu Miasta R.. Okoliczność, iż z powołanego unormowania nie wynika wprost, iż upoważnienie takie winno być udzielone w formie pisemnej nie oznacza, że na przewodniczącym Rady nie ciąży obowiązek wykazania, że Z. C. został rzeczywiście upoważniony do zwołania sesji. Ponieważ powyższe nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie – zdaniem organu nadzoru – sesja Rady Miasta przeprowadzona w dniu [...] 2004 r. podobnie jak zapadła na niej uchwała była nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie ocenę zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którą w ocenie organ nadzoru podjęta w dniu [...] 2004 r. uchwała Rady Miasta R. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska drugiego Zastępcy Kierownika USC Pani U. Z., a następnie powołania jej na stanowisko Zastępcy Kierownika USC w R. - była sprzeczna. Zgodnie z tym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ponieważ w analizowanej sprawie bezsporne są następujące okoliczności faktyczne: - zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W.; - zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały z dnia [...] 2004 r. nr [...] podjętej na sesji Rady Miasta, której przewodniczył T. W.; - powyższa uchwała została też przez niego podpisana; - na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W. Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez tut. Sąd jest okoliczność, czy T. W. - Przewodniczący Rady Miasta w R.- wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę do wydania zarządzenia zastępczego, przepisy art.98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z ust. 5 wspomnianego art. 98 rozstrzygniecie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art. 86 w/w ustawy przez wojewodę. Skoro więc powołany wyżej ust. 3 art. 98a stanowi, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio powyższe dotyczy również przewidzianego w nim trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie zawarte w art. 98a ust. 3 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje na to, że wymieniony w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez wojewodów na podstawie art. 98a ust. 2 w całym – przy odpowiednim jego stosowaniu – normatywnym zakresie. Zatem ust. 5 tej normy stanowiący, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd – ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca nie ograniczył bowiem odpowiedniego stosowania art. 98 do niektórych tylko postanowień przewidzianych w art. 98a ustawy. Zarządzenie zastępcze tak jak rozstrzygniecie nadzorcze jest bowiem instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcia nadzorcze staje się ono prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust. 5 art. 98 ustawy – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W świetle powyższego trafne jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, mająca poprzez art. 98a ust. 3 zastosowanie także do zarządzenia zastępczego wojewody, ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia – jak w rozpoznawanej sprawie - skargi do sądu administracyjnego do czasu jej rozpoznania przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności. Jest to bowiem swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 67/04). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], a sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze jej nie odrzucił, ani też nie oddalił to oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (vide: postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000 r sygn. akt II S.A. 1331/00, publ. Lex nr 41453). W świetle powyższego twierdzenie Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonym akcie (rozstrzygnięciu nadzorczym) jakoby Rada Miasta R. naruszyła treść przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem jej Przewodniczący, w stosunku do którego wydano zarządzenie zastępcze, w myśl art. 98a ust. 2 tej ustawy, o wygaśnięciu mandatu radnego, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru (zarządzenia zastępczego) do sądu administracyjnego, nie może wykonywać czynności przewidzianych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - uznać należało za błędne. Podobnie nie zasługiwało na uwzględnienie – zdaniem tut. Sądu - stanowisko organu nadzoru, iż do wydania uchwały doszło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy, ponieważ sesję Rady Miasta R. zwołał jej wiceprzewodniczący, który nie posiadał stosownego upoważnienia. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ta regulacja prawna oznacza, że organ nadzoru ma obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, co do każdego ze stawianych zarzutów naruszenia prawa. Ponieważ omawiany zarzut nie zawierał uzasadnienia prawnego, ograniczał się bowiem jedynie do wskazania naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pomijając przy tym regulacje zawarte w statucie Rady Miasta R., jego szersze zaprezentowanie w odpowiedzi na skargę nie mogło odnieść zamierzonego przez Wojewodę [...] skutku. Biorą pod uwagę wszystkie podniesione wyżej okoliczności oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Wobec zaistnienia przesłanek do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł również o kosztach postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z treści art. 205 § 2 ustawy wynika, że do kosztów tych zaliczyć należy w przypadku strony reprezentowanej przez radcę prawnego jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisy odrębne, o których mowa wyżej zawiera rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). Według § 2 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia opłaty stanowiące podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego nie mogą być wyższe niż stawki minimalne, o których mowa w rozdziałach 3 i 4, niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między radcą prawnym, a klientem. Sąd może jednak przyznać opłaty wyższe od wskazanych w ust. 1, ale tylko wówczas, gdy uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego. Powyższe nie mogą być jednak wyższe niż sześciokrotne stawki minimalne. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia dlatego zasądzeniu podlegała jedynie stawka minimalna za czynności pełnomocnika określona w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia, tj. 240 zł. Skarga Rady Miasta R. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] jest bowiem jedną z wielu zawisłych w postępowaniu przed tut. Sądem. Włożony w nią nakład pracy nie może być zatem tak samo oceniany przez Sąd jak przy pierwszej sprawie, gdzie zastosowano podwyższenie opłaty zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Mając na uwadze powyższe wniosek strony o przyznanie jej kosztów zastępstwa w kwocie [...] zł – tj. przy zastosowaniu stawek maksymalnych - nie zasługiwał zdaniem Sądu na uwzględnienie w całości. Podobnie nie uznano również za niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony kosztów opłaty skarbowej uiszczonych w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika. Ich poniesienie w sprawie nie było bowiem konieczne, albowiem strona skarżąca korzystała z odpowiedniego zwolnienia w tym zakresie przewidzianego w art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2000 r. Nr 86, poz. 960 z późn. zm.). Sąd nie uwzględnił też kosztów przejazdu w kwocie [...] zł, z uwagi na fakt, iż te poniesione zostały w dniu rozprawy tylko raz i zasądzone zostały przy pierwszej sprawie Rady Miasta R. rozpoznanej w dniu [...] 2004 r. przez tut. Sąd. W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji.