III SA/Gl 399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys – Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze w postaci uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy S. dokonała przyjęcia "Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Gminy S. na lata [...] –[...]". Dane dotyczące planowanych do realizacji projektów w ramach poszczególnych programów operacyjnych, zgodnie z § [...] tej Uchwały stanowiły załącznik do niej, a Uchwała w myśl jej § [...] wchodziła w życie z dniem jej podpisania. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] poinformowała o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały. Jako podstawę prawną podany został art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym - Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] stwierdziło nieważność w/w uchwały Rady Gminy S. Uznano bowiem, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na przyjęciu wieloletniego planu inwestycyjnego poza uchwałą budżetową na [...] r., czym naruszono art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Zdaniem organu nadzoru zgodnie z regulacją prawną zawartą w art. 166 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o finansach publicznych "uchwała budżetowa może określić oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej". Uchwalając zatem Wieloletni Plan Inwestycyjny Gminy S. na lata [...] – [...] w formie oddzielnej uchwały, a nie jako załącznik do uchwały budżetowej, naruszono postanowienia art. 166 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z powyższej bowiem regulacji wynika, iż wieloletni plan inwestycyjny musi stanowić załącznik do uchwały budżetowej i jego uchwalenie nie może nastąpić w formie oddzielnej uchwały. Dnia [...] r., działając w oparciu o Uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze - Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. – Gmina S. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wieloletni plan inwestycyjny powinien być załącznikiem do uchwały budżetowej; przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów przede wszystkim podkreślono, że wykładnia literalna art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, iż wieloletni plan inwestycyjny zawsze, obligatoryjnie musi stanowić załącznik do uchwały budżetowej. Z brzmienia tego przepisu wynika natomiast tylko tyle, że uchwała budżetowa może określać limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. A więc uchwała budżetowa może określać nie same wieloletnie programy inwestycyjne, ale limity wydatków na te programy, które, jak wynika z treści cytowanego przepisu, mogą być przyjęte w drodze odrębnej uchwały, a następnie zawarte w nich ustalenia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uchwale budżetowej. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt I SA/Ke 593/05. Ponadto zaznaczono iż wieloletni plan inwestycyjny jest programem gospodarczym w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych. Zatem wieloletni plan inwestycyjny, będący programem gospodarczym, może być uchwalony przez radę gminy w drodze odrębnej od budżetu uchwały. Na potwierdzenie słuszności stanowiska strona powołała orzecznictwo oraz literaturę - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Zasygnalizowano także, iż w innych regionach kraju wieloletnie programy inwestycyjne są przyjmowane w ramach odrębnych uchwał. Na zakończenie podniesiono brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, w związku z czym gmina została pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte we uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślono, że sam fakt ustalenia limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne jest pozostawiony uznaniu rady gminy, jednakże gdy zapadnie decyzja sformułowania takich limitów ich odzwierciedlenie musi nastąpić w uchwale budżetowe Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że wniesiona skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowanym przez organy nadzoru nad wykonywaniem zadań przez gminę. Odbywa się ono w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego, które stanowi odrębny rodzaj aktu administracyjnego, ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna jej sprzeczność z prawem. Przez pojęcie "prawo", z którym uchwała organu gminy musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, biorąc za podstawę swojej oceny stan przepisów obowiązujący w dacie podjęcia uchwały. Zaznaczyć także należy, że zgodnie zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie) podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednak uchylenie takiego rozstrzygnięcia z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje dwóch ograniczeń. Z jednej strony może nastąpić tylko wówczas, jeżeli to naruszenie "miało wpływ na wynik sprawy". Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony zaś w pojęciu "naruszenie prawa materialnego" nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia na odmiennej podstawie z art. 145 § 1 pkt. 2 i 3. Natomiast naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wyżej omówionych przesłanek. Wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia przepisów przez Radę Gminy S. poprzez podjęcie uchwały z dnia[...] r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Gminy S. na lata [...] – [...]" były uzasadnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) w art. 166 ust. 1 stanowi, że uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. Powyższa norma z art. 166 jest odpowiednikiem art. 117 dotyczącego budżetu państwa. Ustawa o finansach publicznych umożliwia bowiem jednostkom samorządu terytorialnego opracowywanie i uchwalanie wieloletnich programów inwestycyjnych oraz programów i projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych, niepodlegających zwrotowi, środków zagranicznych (vide: W. Miemiec: Zagraniczne źródła dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, w: Finanse samorządowe; Warszawa 2005, s. 235; C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, LexPolonica). Programy i projekty mogą dotyczyć każdej sfery związanej z zakresem działania i zadań danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast programy wieloletnie dają tymże jednostkom szansę na wydłużenie horyzontu czasowego w planowaniu budżetowym, a także na odejście od pełnych rygorów gospodarki budżetowej; mogą być bowiem ustanawiane niezależnie od wydatków budżetu danej jednostki na określony cel. Niewykluczona jest także sytuacja polegająca na tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustanowieniu programu wieloletniego w celu zapewnienia jego realizacji w innym trybie niż w reżimie gospodarki budżetowej. W tej sytuacji wprowadzając program wieloletni, organ ten decyduje jednocześnie o zaangażowaniu do niego środków budżetowych, ponieważ w uchwałach budżetowych muszą być ujęte nakłady na uruchomiony program i to w wysokości umożliwiającej jego terminowe zakończenie. Konkludując należy zatem stwierdzić, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przestrzegać zakresu udzielonego mu przez ustawę umocowania do uchwalania budżetu oraz programów inwestycyjnych. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych. Programy takie są planami rozwojowymi, mają charakter ogólny, obejmują założenia co do danego przedsięwzięcia. W tym też zakresie Regionalna Izba Obrachunkowa nie ma kompetencji organu nadzorczego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie – jak wynika z załącznika do unieważnionej Uchwały z dnia 14 listopada 2007r. p.n.: "Projekty planowane do realizacji w ramach poszczególnych programów operacyjnych" – poszczególnym projektom przypisano konkretne kwoty – wartości całkowite i koszty kwalifikowane, limity wydatków w danym okresie oraz źródła ich finansowania. Powyższe zaś dane – zdaniem składu orzekającego Sądu – wypełniają dyspozycję wyż. cyt. art. 166 ustawy o finansach publicznych. Środki pieniężne bowiem potrzebne na ściśle określoną inwestycję w danym roku muszą być zbieżne z budżetem gminy uchwalonym na dany okres. W konsekwencji więc dwie uchwały – budżetowa i zakwestionowana przez RIO Uchwała z dnia [...] r. – regulują ten sam zakres zagadnienia, mimo że podlegają całkowicie odrębnym reżimom prawnym. Zatem jako niedopuszczalne należało uznać powielanie w uchwale podjętej w trybie w/w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym postanowień podlegających regulacjom uchwały budżetowej. Naruszenie zaś powyższych uwarunkowań słusznie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzorczy. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania to należy stwierdzić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pojęciu "innych naruszeń przepisów postępo-wania" mieści się tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Ustosunkowując się więc do zarzutów skarżącej naruszenia obligu powiadomienia strony o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zasady czynnego udziału stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa pismem datowanym z dnia [...] r. zawiadomiła zarówno o wszczęciu postępowania wobec Uchwały z dnia [...] r. Nr [...] Rady Gminy S. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Gminy S. na lata [...] – [...]", jak i o terminie posiedzenia Kolegium RIO. Powyższe pismo przesłano stronie faxem tegoż samego dnia. Zatem podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania również należało uznać za chybiony. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.