III SA/Gl 403/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2003 r. w sprawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta R. M. J. W., jako sprzecznej z przepisem art. 14 oraz art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprzeczność z art. 19 ust. 2 tej ustawy wynika z faktu, że sesję Rady Miasta R. która odbyła się w dniu [...] 2004 r. otworzył i prowadził T. W. w stosunku, do którego zarządzeniem zastępczym z dnia [...]r. nr P[...], w trybie art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z 2003 r.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Zdaniem Wojewody mandat radnego T. W. wygasł w dniu [...] 2003 r., tj. trzy miesiące od złożenia ślubowania, w następstwie uchybienia zakazowi prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 2a tego przepisu Ordynacji. Zatem z formalno – prawnego punktu widzenia, w ocenie organu nadzoru obrady prowadziła osoba, nie będąca radnym, przez co odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu zdaniem Wojewody nie zapadła, w sposób prawem przewidzianym żadna uchwała, a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda dowodząc swoich racji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01, publ. Wspólnota 2002/15/49. Dalej organ nadzoru zauważył, iż przedmiotowa sesja Rady została zwołana przez osobę nieuprawnioną, gdyż zwołał ją wiceprzewodniczący Rady Z. C.. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W powyższej sytuacji przewodniczący był obecny, w związku z czym radny C. nie był osobą uprawnioną. Jako dalsze uchybienia organ nadzoru wskazał podpisanie uchwały przez T. W. czyli osobę nieuprawnioną oraz jego udział w jej głosowaniu. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ Rada Miasta R. liczy 23 radnych, a za przyjęciem uchwały głosowało 13 osób, z których zdaniem Wojewody tylko 11 posiadało status radnego uchwała nie zapadła, bo zwykła większość Rady stanowiła 12 głosów. Stosownie do brzmienia § 59 Statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady z dnia [...] 2002 r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 61, poz. 2193 ) uchwały Rady podpisuje przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. W konkluzji Wojewoda [...] uznał, że zakwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Rady Miasta R. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc w uzasadnieniu, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ( przewodniczącego Rady Miasta ) T. W. wydanego na podstawie art. 98 lit.a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na które została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych. Przedmiotem rozstrzygnięcia może być m.in. kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego ). Nie może być zatem traktowane jak decyzja administracyjna i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność ( skuteczność ) decyzji administracyjnych. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. O prawomocności zarządzenia zastępczego decyduje art. 98 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że stają się one prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zatem zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności i radny ( przewodniczący rady ) może skutecznie zwoływać sesję rady gminy i im przewodniczyć, głosować, korzystać z pełni praw radnego ( przewodniczącego ) do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe znajduje uzasadnienie we wskazanym przez pełnomocnika orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz tutejszego Sądu – postanowieniu z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt 3/IISA/Ka 3314/03 ( nie publikowane ). Z tej racji sesja w dniu [...] 2002 r. nie była nieformalnym zebraniem radnych i ważne są podjęte na niej uchwały, a każdy radny, co do którego wydano zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu jego mandatu może do czasu jego uprawomocnienia się uczestniczyć w sesjach, głosować i korzystać z pełni praw radnego. Odrzucono także zarzut zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, wskazując, iż wiceprzewodniczący Rady uczynił to w ramach cesji uprawnień przewodniczącego. Formę taką dopuszcza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz statut gminy. Ze względu na powyższe odpada również zarzut naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo pełnomocnik podkreśliła, że do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego ( art. 92 ust. 2 ) nie ma zastosowania skutek w postaci obligatoryjnego wstrzymania wykonalności uchwały. Tymczasem Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2003 r. w sprawie zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2003 r. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta R. M. J. W., jako sprzecznej z prawem - art. 19 ust. 2 i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji przepisów art. 98 ust. 5 i art. 98 a ust. 3 ustawy wadliwie przyjmując, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje skutków prawnych do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda przedstawił poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa, które uzasadniają jego twierdzenie o niemożności stosowania art. 98 ust. 5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych, gdyż odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do bezużyteczności instytucji prawnej, jaką jest zarządzenie zastępcze. Wskazał też na cel instytucji uregulowanej w art. 98 a ust. 2 tej ustawy, którym ustawodawca powierzył wojewodzie, jako organowi nadzoru kompetencje władczego reagowania w sytuacji naruszenia prawa przez radnego i bezczynności rady. Wydane zatem przez wojewodę zarządzenie zastępcze winno z dniem jego doręczenia właściwej radzie spowodować wykluczenie ze składu organu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa. Powyższe stwierdzenie odniósł do uchwały rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, która jego zdaniem wywołuje natychmiastowy skutek prawny, ponieważ służy jej domniemanie legalności. Z tego też powodu zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Dodatkowo powołał się na art. 191 Ordynacji wyborczej (..) z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 190 tej ustawy. Skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie i umieszczono w ustawie taki przepis szczególny, nie rozciągający się na inne przypadki, to regułą powinno być wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę; w pozostałych przypadkach uchwały w tym przedmiocie. Na koniec wyraził pogląd, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 ). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 w skrócie p.s.a.) kontrolą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ). Tylko stwierdzenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c, p.s.a., iż zaskarżona decyzja lub postanowienie organu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy może skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego aktu. Art. 148 powyższej ustawy stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2004 r. stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2003 r. w sprawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta R.M. J. W., jako sprzecznej z przepisem art. 14 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie bezsporne są okoliczności faktyczne. Wojewoda [...] w dniu [...]r. zarządzeniem zastępczym Nr [...] w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W., który uchybił jego zdaniem zakazowi z art. 24 f ust. 1 tej ustawy, a rada nie podjęła mimo wezwania stosownej uchwały. Uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda została podjęta na sesji otwartej i prowadzonej przez Przewodniczącego Rady Miasta T.W.. Brał on także udział w jej głosowaniu i jego podpis pod nią widnieje. Poza sporem pozostaje również wniesienie przez Radę Miasta R. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W. oraz radnej M.i W. ( sygn. akt 3/II SA/Ka 3311/03 oraz 3/II SA/Ka 3310/03). Kwestią sporną pozostawała okoliczność, czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta R. wobec wygaszenia jego mandatu radnego przez Wojewodę, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i przewodniczyć im do czasu uprawomocnienia zarządzenia zastępczego oraz kiedy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne – z chwilą doręczenia czy z chwilą prawomocności. Spór ten rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04 ( nie publikowane ), w którym przedstawił pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że zarządzenie zastępcze staje się prawomocne i wykonalne, z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. Wobec powyższego należało uznać, że w dniu 28 i [...] 2004 r., kiedy miała miejsce sporna sesja T. W. posiadał mandat radnego, gdyż wydane w dniu [...] 2003 r. zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu, wobec zaskarżenia go do sądu nie było w dacie sesji prawomocne ani wykonalne. Tożsame rozważania tyczą posiadania mandatu radnego przez M.W.. Należy przypomnieć, że wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W art. 91 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02 orzekł o zgodności art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 177 Konstytucji RP. W uzasadnieniu stwierdził, że wojewoda może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem. Przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, natomiast w przypadku naruszeń nieistotnych organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania wadliwości uchwały bez stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższych wywodów za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Wojewody [...] o naruszeniu przez Radę Miasta R.przepisu art. 14 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. nie jest sprzeczna z prawem. Radny – T. W. jako Przewodniczący Rady Miasta, zdaniem Sądu orzekającego, mógł w dacie wskazanej sesji Rady Miasta wykonywać czynności przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Znajduje ten pogląd oparcie w opisanej wyżej, a przyjętej przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcji prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mającej poprzez art. 98 a ust. 3 zastosowanie do zarządzenia zastępczego wojewody. Ma ona ten skutek, że w sytuacji wniesienia skargi – jak w tej sprawie – do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym bardziej i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów z mocy ustawy. Skoro Rada Miasta R. wniosła w terminie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 2[...] r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W., a sąd administracyjny jeszcze jej nie odrzucił, ani też nie oddalił to oznacza, że zarządzenie to nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne. Nie posiadało też takiego przymiotu w dniu [...] i [...] 2004 r. Nie było też prawomocne zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnej M. W.. Stan zawieszenia wykonalności aktu nadzoru może istnieć do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a w razie jej wniesienia – w dacie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej przez ten sąd, akt nadzoru staje się w dniu wydania wyroku wykonalny z powodu ustania przyczyny zawieszenia jego wykonalności, o której orzekł sąd I instancji. Stanowisko to wyklucza uznanie słuszności poglądu Wojewody [...] wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za błędne. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo – art. 91 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, gdyż przedmiotowa uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. nr [...] nie jest sprzeczna z prawem. Za chybiony należy uznać także zarzut Wojewody dotyczący zwołania sesji rady przez osobę nieuprawnioną. Za trafne w tym względzie należało uznać argumenty strony skarżącej, która wskazała, że istotnie sesje rady zwołuje przewodniczący. Może on jednak wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, co nie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jest zgodne z § 26 ust. 3 Statutu Miasta R.. Za błędny należy uznać natomiast pogląd skarżącej jakoby organ nadzoru nie mógł stwierdzić nieważności uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 92 ustawy gminnej stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepisu tego nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu nie można jednak wnioskować, że organ nadzoru nie może wydać rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze nie powoduje jedynie skutku w postaci wstrzymania jej wykonania z mocy prawa, co oznacza, iż pomimo stwierdzenia nieważności uchwały skarga jest złożona skutecznie. Wobec powyższego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku strony o przyznanie jej kosztów według przedstawionego spisu, ponieważ przed tut. Sądem zawisło kilkanaście spraw ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] i skargi na te akty oparte są o taki sam stan faktyczny i prawny, a nawet rozpatrywane są na jednej rozprawie. Bezprzedmiotowe stały się także obowiązki nałożone na Sąd z mocy art. 152 p.s.a.