III SA/Gl 406/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na czynność Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zastępca Burmistrza Miasta S. w piśmie z [...] r. odmówił skarżącej Z. P. zwrotu kosztów dowozu małoletniej W. M. (dalej określanej jako uczennica), do Szkoły Podstawowej nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi w K. i jednocześnie nie uwzględnił wniosku o zapewnienie wymienionemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Szkoły Podstawowej nr 1 w K. Uzasadniając stanowisko "Urzędu Miejskiego w S." odwołał się do normy art. 39 ust. 4 pkt. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz.U.2018 poz.996) podnosząc, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. W ocenie "Urzędu" najbliższą szkołą dla uczennicy, która zapewni jej realizację wszystkich potrzeb związanych z jej niepełnosprawnością i zagrożeniem niedostosowaniem społecznym jest Szkoła Podstawowa nr 1 w S. przy ul. [...], do której uczennica uczęszczała od klasy I do klasy III szkoły podstawowej tj. do końca roku szkolnego 2015/2016. Zaznaczył także, że Szkoła Podstawowa nr 1 w S. jest szkołą pozwalającą realizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w tym także zagrożenie niedostosowaniem społecznym. Jest szkołą przystosowaną do kształcenia specjalnego uczniów z różnym rodzajem niepełnosprawności. Szkoła prowadzi zajęcia rewalidacyjne, wyrównawcze, specjalistyczne odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów. Zatrudnia specjalistów w szczególności pedagoga szkolnego, psychologa, logopedę, nauczycieli wspomagających, jest wyposażona w środki dydaktyczne odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów. Dodał także, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U z 2017 r. poz.1578) nauczyciel wspomagający jest wymagany przy określonego rodzaju niepełnosprawności, Natomiast przy zagrożeniu niedostosowaniem społecznym nie jest on konieczny. Wreszcie w treści o orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, nie jest wyszczególnione zalecenie zapewnienia nauczyciela wspomagającego w szkole dla uczennicy. Podsumowując stwierdził, że wybrana przez skarżącą Szkoła Podstawowa nr 1 z oddziałami integracyjnymi w K. przy ul. [...] - nie jest szkołą podstawową najbliższą w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, zarówno pod względem geograficznym, jaki i pod względem warunków, jakie szkoła zapewnia, umożliwiając prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Najbliższą szkołą podstawową pod względem geograficznym jak i pod względem wymagań, jakie szkoła spełnia w celu realizacji orzeczenia dla ucznia z zagrożeniem niedostosowaniem społecznym jest Szkoła Podstawowa nr 1 w S. przy ul. [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą czynność Zastępcy Burmistrza Miasta S., skarżąca podniosła, że uczennica jest wychowanką prowadzonego przez nią Rodzinnego Domu Dziecka. Jest to dziecko z orzeczeniem o niepełnosprawności i według tego orzeczenia, kształcenie powinno odbywać się w szkole, która zapewnia realizację podstawy programowej z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu. Skarżąca podkreśliła, że od kilku lat Dyrektor Szkoły Podstawowej w S. nie realizuje zaleceń zawartych w orzeczeniach, np. nie zapewnia nauczyciela wspomagającego w grupach, gdzie uczą się dzieci z niepełnosprawnością. Podniosła, że z tego powodu znalazła szkołę podstawową z oddziałami integracyjnymi - najbliższą, która zgodziła się przyjąć dziecko z takimi zaburzeniami. Dodała, że zgodnie z art. 17 ust 3a ustawy o systemie oświaty, gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom niepełnosprawnym bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub gimnazjum, przy czym jako najbliższą należy rozumieć szkołę, która spełnia wymogi określone w orzeczeniu. Podniosła, że Szkoła Podstawowa nr 1 w S. nie spełnia takich zaleceń, natomiast Szkoła Podstawowa nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi w K. jest najbliższą, która spełnia wymagania zawarte w orzeczeniu wydanym dla uczennicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Dodała, że szkoła podstawowa w S. nie zapewniała uczennicy właściwych form wsparcia, co prowadziło do jej ucieczek ze szkoły i braku promocji do czwartej klasy. Z kolei w szkole w K. takie wsparcie uzyskała, co zaowocowało nie tylko promocjami do kolejnych klas ale i rozwijaniem zdolności plastycznych uczennicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać jednak należały, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że została ona dokonana bez dogłębnego rozważenia sprawy. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. W piśmie z dnia [...] r. Zastępca Burmistrza Miasta S. odmówił skarżącej zwrotu kosztów dowozu uczennicy do Szkoły Podstawowej nr 1 z Oddziałami Integracyjnymi w K. i jednocześnie nie uwzględnił wniosku o zapewnienie wymienionemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły w K. Kwestie finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkół reguluje art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy. Prawo oświatowe (Dz.U.2018.996 t.j. z dnia 2018.05.24) zgodnie z którą obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Zgodnie z utrwalona linią orzecznictwa, ukształtowaną już na gruncie ustawy o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), z uwagi na podobieństwo regulacji zachowującej aktualność na gruncie nowej regulacji prawnej – szkołą najbliższą, o której mowa była w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty i jest mowa w art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego - jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). W zaskarżonej czynności organ podniósł, że najbliższą szkołą podstawową w stosunku do miejsca zamieszkania uczennicy, w której istnieje możliwość realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie jej kształcenia specjalnego jest Szkoła Podstawowa nr 1 w S. Jednakże organ nie wskazał jednoznacznie, z jakich ustaleń faktycznych wywodzi zasadność swoich twierdzeń, iż wskazana szkoła zapewnia realizację kształcenia specjalnego uczennicy. To zaś uniemożliwia sądowi jakąkolwiek kontrolę, czy to stwierdzenie w ogóle może być odnoszone do aktualnego stanu sprawy. Zwłaszcza, że uczennica rok szkolny 2016/’2017 i 2017/2018 spędziła w innej szkole. Natomiast istotnym dla organu argumentem – jak zdaje się wynikać z zaskarżonej czynności – pisma z [...] jest to, że wskazana przez organ szkoła, do końca roku szkolnego 2015/2016 realizowała zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego uczennicy. Organ powołał się zatem na okoliczności istniejące w roku szkolnym 2015/2016, nie dostrzegając, że wniosek dotyczy roku szkolnego 2018/2019. Za istotny organ uznał jedynie fakt przystosowania szkoły do kształcenia specjalnego uczniów z różnym rodzajem niepełnosprawności. stwierdził, ze szkoła prowadzi zajęcia rewalidacyjne, wyrównawcze, specjalistyczne odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów. Zatrudnia specjalistów w szczególności pedagoga szkolnego, psychologa, logopedę, nauczycieli wspomagających, jest wyposażona w środki dydaktyczne odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów. Brak przy tym jakichkolwiek dokładniejszych danych pozwalających na weryfikację takiej argumentacji. Nie wiadomo np. ilu jest psychologów, iloma uczniami muszą się zajmować, w jakim rozmiarze mogliby prowadzić zajęcia z uczennicą, uwzgledniające rodzaj jej niepełnosprawności, pozwalające na jej dalszy rozwój. Akta administracyjne co prawda zawierają orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z wyszczególnionymi zaleceniami jakie wobec uczennicy należy stosować, to jednak nie zawierają żadnego materiału dokumentacyjnego pozwalającego sądowi na realną ocenę możliwości warunków realizacji tych zaleceń przez wskazaną przez Gminę szkołę. W aktach jest wprawdzie oświadczenie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 1 w S. z [...] r. co do dysponowania przez szkołę wysoko wykwalifikowaną kadrą i spełniania warunków umożliwiających pełną realizację zaleceń określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego uczennicy, jednak po pierwsze nie powołano się nań w treści spornego aktu, nie omówiono go, nie wskazano także w nim innych argumentów i dowodów które mogłyby potwierdzać prawidłowość negatywnego stanowiska zajętego co do złożonego wniosku. Za niewystarczające należy uznać ogólne odwołanie się do przepisów rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym w kwestii konieczności, bądź jej braku, zatrudnienia nauczyciela wspomagającego. Akta administracyjne co prawda zawierają orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z wyszczególnionymi zaleceniami jakie wobec uczennicy należy stosować nie zawierają żadnego materiału dokumentacyjnego pozwalającego sądowi na realną ocenę możliwości warunków realizacji tych zaleceń przez wskazaną przez Gminę szkołę. Ponadto organ pominął regulację zawartą w przepisie § 5 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym – wymienione w nim placówki, w tym szkoły zapewniają warunki do nauki odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów. W kontekście przytoczonego przepisu niezbędne jest zatem przeprowadzenie przez organ oceny, czy wymieniona przez niego szkoła, zapewnia – określone w tym przepisie - warunki do nauki, przy uwzględnieniu zaleceń zwartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a także – dołączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego wydanego "w związku z kwalifikacją ucznia do kształcenia specjalnego", według którego "prezentowane przez dziecko zaburzenia wymagają wspomagania procesu edukacyjnego – konieczna pomoc nauczyciela wspomagającego". W kontekście przytoczonego przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, gdy niezbędne było przeprowadzenie przez organ oceny, czy wymieniona przez niego szkoła, zapewnia – określone w tym przepisie - warunki do nauki, przy uwzględnieniu zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego po uprzednim zebraniu materiału dokumentacyjnego w tym zakresie i jego omówieniu w sporny akcie, czego nie dokonano, zaskarżona odmowa zorganizowania dowozu dziecka do szkoły przez Burmistrza Miasta S. nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Na koniec należy zauważyć że urząd gminy nie jest organem reprezentującym gminę. Jest nim wyłącznie burmistrz – art. 26 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 506) . Zatem pisma sporządzane w imieniu tego ostatniego nie powinny zawierać zwrotów w rodzaju "Urząd Miejski stoi na stanowisku". W świetle art. 33 u.s.g. urząd jest strukturą organizacyjną powoływaną przez burmistrza do wykonywania jego zadań, ale nie jest organem. . Z uwagi na całkowite pominięcie przez organ zebrania materiału dokumentacyjnego w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności - na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis w kwocie 200 zł.