III SA/Gl 415/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 16 grudnia 2002 r. nr III/20/2002 w przedmiocie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 3 zdaniu 2. W dniu 16 grudnia 2002 r. Rada Miejska w Sośnicowicach podjęła Uchwałę Nr III/20/2002 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy Sośnicowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 21 grudnia 2012 r. skargę na powyższą Uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez określenie w uchwale warunków udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w części tej uchwały zawartej w § 3 zdanie drugie. W związku z powyższymi uchybieniami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3 zdanie drugie zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydaje Burmistrz po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy". Skarżący zarzucił października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w brzmieniu określonym w Dz.U. z 2002 r., nr 147, poz. 1231 z późn.zm.), który wskazuje na uprawnienie rady gminy do ustalania w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem tym należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych. Skarżący wskazał również, iż od zasad usytuowania takich miejsc należy odróżniać zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a kwestia ta została szczegółowo uregulowana w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji należy stwierdzić, iż rada gminy nie ma kompetencji do określenia zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy, w tym wskazywania podmiotów, których zgoda jest konieczną przesłanką uzyskania zezwolenia n sprzedaż alkoholu. Stwierdzić zatem należy, że Rada Miejska w Sośnicowicach ustalając w uchwale zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu przekroczyła swe kompetencje albowiem organ stanowiący prawo musi uwzględniać wytyczne zwarte w normie kompetencyjnej interpretowanej w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji czy rozszerzające interpretowanie normy kompetencyjnej, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. w sprawie sygn. akt K 25/99. Dodatkowo skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie uchwały Rady Miejskiej w Sośnicowicach stanowi niemalże dosłowne powtórzenie regulacji zawartej w art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, natomiast akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co jest uregulowane w akcie normatywnym wyższej rangi, w tym wypadku w ustawie. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Skarżący wskazał, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia narusza powołane przepisy w sposób rażący, a zatem na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna być uznana jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sośnicowicach uznając zarzuty prokuratora za słuszne i wskazując, iż faktycznie w zaskarżonej uchwale uregulowano materię objętą przepisami ustawy. Działająca z upoważnienia Rady Miejskiej w Sośnicowicach, jej Przewodnicząca wskazała również w odpowiedzi na skargę na naruszenie przez Radę wskazanej w skardze normy kompetencyjnej, wnosząc o uwzględnienie wniosków skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola Sądu, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wyżej powołany przepis odnosząc się do uchwał organów gminy pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez prokuratora, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Wobec treści powyższych przepisów wniesioną przez Prokuratora Rejonowego Gliwice Zachód w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 16 grudnia 2002 roku należało uznać za złożona skutecznie. Zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Sośnicowicach podjęła na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznawały radzie gminy prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w rozpoznawanej sprawie wynikało z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że rada gminy, określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 21 pkt 1 tej ustawy określenie najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych oznacza obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy nie wyposaża rady gminy w kompetencje do doprecyzowywania lub zmiany wyrażonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Dokonując tak określonej kontroli legalności zaskarżonego § 3 zdanie drugie uchwały z dnia 16 grudnia 2002 r. nr III/20/2002 należy stwierdzić, iż jest on sprzeczny z prawem, gdyż przyznaje Burmistrzowi uprawnienia, które expressis verbis wynikają z normy ustawowej, a to z dyspozycji art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który mówi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Skarżący słusznie wskazał w uzasadnieniu skargi, iż Rada Miasta w Sośnicowicach przekroczyła zakres swych kompetencji dokonując regulacji zagadnień podlegających regulacji ustawowej, a to poprzez wskazanie organu uprawnionego do wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz wskazanie trybu ich udzielania po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Uprawienie takie nie wynika bowiem z żadnej normy prawa, a wręcz przekracza wymagania ustawowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok NSA z dn. 21.12.1993 r. SA/Wr 1739/93, OSP 1995, nr 4, s.142). Fakt powtórzenia w zaskarżonej uchwale regulacji zawartych w ustawie, jak również przekroczenia kompetencji ustawowej został przyznany także przez Radę Miejską w Sośnicowicach, która uznała skargę Prokuratora Rejonowego w Gliwicach za zasadną. W tej sytuacji, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zdanie drugie opisanej w sentencji wyroku uchwały.