III SA/Gl 415/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (kary pieniężnej dla urządzającego gry na automatach bez koncesji poza kasynem gry) postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. W treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] r. nr [...], na mocy której wymierzono Spółce z o.o. "A" w K. karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, podniesiono zarzut naruszenia art. 2 ust. 5 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej jako u.g.h.), które zostały zastosowane w sprawie, podczas gdy ich zgodność z Konstytucją budzi uzasadnione wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie prejudycjalne (wstępne) występuje w sytuacji, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii, a zatem stanowi przeszkodę, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia prawidłowej realizacji celu postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 7,8 i 11 O.p., art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.) lub sądowoadministracyjnego (art. 272 ustawy p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, ale nie może być dowolne. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II FZ 3/13, LEX nr 1274291) brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny rozstrzygać kwestii konstytucyjności spornych przepisów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organów celnych, na którą zwrócono uwagę w treści skargi. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W jego uzasadnieniu wskazano, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.). W obowiązującym stanie prawnym prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny, uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Powyższe wynika z treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym TSUE orzekł, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Dlatego ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039) wynika bowiem, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Ponadto obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Należy w tym miejscu zauważyć, że pytanie prawne kierowane przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego – co jest Sądowi znane z urzędu – zostało połączone z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział [...], zarejestrowanym pod sygn. akt [...]. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą [...]. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy L., Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział [...] oraz Sąd Rejonowy K. Wydział [...], zarejestrowane odpowiednio pod sygn. [...],[...]i [...], połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą [...]. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Niezależnie od powyższego postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1979/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie kary pieniężnej przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn kary pieniężnej i odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 111, poz. 765 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej?, stanął bowiem na stanowisku, że omawiana regulacja prawna jest niezgodna z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, wypływającymi w ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Pytanie to zostało zarejestrowane pod sygn. akt P 32/12. Postawione pytania dowodzą wątpliwości, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h. oraz wskazują na uchybienia ustawodawcy w procedurze legislacyjnej odnoszącej się do notyfikacji przepisów technicznych, którą pominięto. Dlatego też Sąd w składzie tu orzekającym podzielił wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP procesu legislacyjnego ustawy o grach hazardowych, w tym skuteczności nienotyfikowanego Komisji art. 14 ust. 1 u.g.h., który został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za przepis techniczny (pkt 25 wyroku C-213/11). Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, a konsekwencją naruszenia tego zakazu jest m.in. nałożenie kary pieniężnej. A ponieważ stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, będzie miało decydujący wpływ na ustalenie zasadności i podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej, przyjąć należało, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Za powyższym przemawia również fakt, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11, jak również potwierdzają bieżące orzeczenia sądów administracyjnych (pow. wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1081/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1577/13 oraz WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 305/14) czy skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-32/12 stanowisko Prokuratora Generalnego, z którego wynika, że ustawowy zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry, jako sprzeczny z prawem UE, nie obowiązuje – a zatem nie można go egzekwować. Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna – wystąpienie NSA postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie i uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny od czasu wystąpienia z powyższym pytaniem prawnym konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem, czego przykładem są postanowienia z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1017/12, II GSK 1335/12, II GSK 813/12, II GSK 1564/12; z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 2116/12, II GSK 1994/12, II GSK 1993/12; z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 18/13, II GSK 84/13, II GSK 19/13; z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 183/13, II GSK 390/13; z 29 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 677/13 , II GSK 722/13, II GSK 752/13 oraz z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1008/13, II GSK 848/13, II GSK 946/13, II GSK 950/13, II GSK 1160/13. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.