III SA/Gl 430/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy skierowaną do E. K. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za wskazane miesiące w latach 2002 – 2005 na: - ubezpieczenie społeczne – [...] zł + odsetek liczonych na dzień [...] r. w kwocie [...] zł, opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, - ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł + odsetek w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, - na Fundusz Pracy – [...] zł + odsetek w kwocie [...] zł, opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcia oparte zostały o art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie Kpa). Okoliczności sprawy według posiadanych przez Sąd akt przedstawiały się następująco. Dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres X 2002 do XII 2005 r. w kwocie około [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od VIII 2001 do XII 2005 w kwocie ok. [...] zł oraz składek na Fundusz Pracy za okres od I 2002 r. do XII 2005 r. w kwocie ok. [...] zł. Uzasadniając wniosek wskazała, że nie jest w stanie spłacać zaległości, gdyż nie posiada żadnego majątku, ma [...] lat, niskie kwalifikacje zawodowe, pozostaje bez pracy ze względu na stan zdrowia, a utrzymuje się z kwoty [...] zł, którą otrzymuje miesięcznie od męża. Nie prowadzą jednak wspólnego gospodarstwa domowego. Nie korzysta z pomocy społecznej, ale zalega z opłatami za czynsz i media. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uznał powyższych argumentów za wystarczające od umorzenia należności, czemu dał wyraz w decyzji z dnia [...] r. Motywując odmowę umorzenia należności ZUS wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie umorzenia należności z tytułu składek (zadłużenie z tytułu czynszu, opłaty mediów, zadłużenie wobec innych wierzycieli skutkujące wpisem do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych, niemożność podjęcia pracy, braku nieruchomości, bezskuteczności postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego i urząd skarbowy, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej) wynika, iż nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, tj. nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem na tle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, iż zadłużenie wobec ZUS nie może zostać wyegzekwowane, zwłaszcza ze względu na brak dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową skarżącej. Z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, aby skarżąca ze względu na sytuację majątkową i rodzinną nie była w stanie opłacić zaległości z tytułu składek ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej osobiście. Wobec tego – zdaniem organu I instancji – ponieważ nie stwierdzono faktu całkowitej nieściągalności rozumianej jako brak możliwości skutecznego odzyskania należności przez ZUS odmówiono umorzenia wnioskowanych zaległych należności. Dodatkowo organ podniósł, że podstawę prawną do wydania decyzji w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek stanowi art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten, regulujący podstawy instytucji umorzenia należności składkowych, jest przepisem opartym na tzw. uznaniu administracyjnym polegającym na tym, że nawet w przypadku wystąpienia okoliczności w nim określonych Zakład nie jest bezwzględnie zobowiązany umorzyć zaległości składkowe. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne, wyjątkowe okoliczności mogą być przyczyną odstępstwa od tej zasady. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała te same okoliczności co we wniosku, dodatkowo wskazując, że samochód [...], rok prod. 1994 został sprzedany na złom za [...] zł, że jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku i, że w miarę możliwości spłaca zaległe należności czego dowodzą wpłaty za rok [...]. Nadto nie zgodziła się z twierdzeniem organu o możliwości egzekwowania należności w sytuacji, kiedy jest osobą bezrobotną od trzech lat, a prowadzone w stosunku do jej osoby postępowania egzekucyjne zostały umorzone postanowieniem Komornika z [...] r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z [...] r. ZUS decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] r. jako podstawę prawną wskazano art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiona została kwestia trudnej sytuacji finansowej skarżącej, jednakże bez poparcia jej żadnymi konkretnymi dowodami. Dokumenty dotyczące zadłużeń czynszowych i mediów jako kopie, dodatkowo skierowane do męża nie zostały zaliczone do materiału dowodowego. Nie prowadzi skarżąca z mężem wspólnego gospodarstwa, ale otrzymuje od niego kwotę [...] zł, która stanowi jej dochód. Z ustaleń ZUS wynika, że w czasie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej mąż był zgłoszony jako osoba osobą współpracująca, a obecnie od [...] r. sam prowadzi działalność gospodarczą. Podkreślono, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej zły stan zdrowia czy ciężką sytuację finansową, a biorąc pod uwagę § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinna nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie zachodzi też całkowita nieściągalność zaległych składek. Organ uznał, że nie można też mówić o wyjątkowej sytuacji majątkowej uniemożliwiającej spłatę zobowiązań wynikających z przepisów prawa (osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą podlega obowiązkowym ustawy i zobowiązana jest do opłacania należnych z tego tytułu składek). W skardze z dnia [...] r. skarżąca zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, że brak jest przesłanki do umorzenia ciążących na niej zaległości z tytułu składek w kwocie łącznej [...] zł, gdy tymczasem przesłanki te zostały spełnione. Dowodzi tego wynik postępowania o wyjawienie majątku i umorzenie postępowań egzekucyjnych z powodu całkowitej nieściągalności. Na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. skarżąca podkreśliła, że nie jest w stanie spłacać zaległych składek w całości, nie domaga się też umorzenia całej kwoty ale przede wszystkim odsetek. Podnosi swoje kwalifikacje, gdyż chce podjąć pracę jako opiekunka osób starszych, chorych czy dzieci niepełnosprawnych, co wymaga stosownych uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, potrzymał wcześniej prezentowane argumenty podkreślając, że oświadczenia skarżącej dotyczące jej sytuacji majątkowej budzą wątpliwości, których nie można zweryfikować ze względu na brak dokumentów. Z jednej strony skarżąca twierdzi, że nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa, a z drugiej wskazuje, że mąż jest osobą ponoszącą koszty utrzymania mieszkania. Podkreślono dodatkowo, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w myśl przepisów art. 66 i nast. ustawy jest państwową jednostką organizacyjną, której najważniejsze zadanie stanowi realizacja przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza ściąganie należnych składek na ubezpieczenia, zarządzanie nimi oraz wypłata świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Ze względu na powyższe Zakład musi uwzględnić nie tylko słuszny interes ubezpieczonego, ale także interes społeczny, rozumiany jako prawa wszystkich ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie powinni ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości płatników, którzy nie wywiązują się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Nadto za odmowa umorzenia przemawia możliwość wyegzekwowania zaległości z tytułu składek przez przeniesienie odpowiedzialności na osoby trzecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia brak pełnych ustaleń dotyczących zaistnienia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, a w konsekwencji uznanie braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a także wykluczenia występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego ich umorzenie. Jeżeli chodzi o prawną podstawę zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy dopuszcza możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a ustawy. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 ustawy, podkreślenie Sądu). Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, nie wyklucza to jednak możliwości umorzenia tylko części zadłużenia, np. zaległych odsetek. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie wyżej powołanych przepisów oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Nie prowadzi to jednak do rezygnacji ani z konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani z konieczności oparcia rozstrzygnięcia o argumentację bazującą na prawnych i faktycznych przesłankach i przedstawienia jej w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, mającego w związku z art. 123 u.s.u.s. zastosowanie do działań organów w niniejszej sprawie. Przybliżając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca podnosiła - zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu oraz w skardze - na okoliczności, które – jej zdaniem - uniemożliwiają jej spłatę należności, a które jednocześnie dowodzą o całkowitej nieściągalności zaległych składek. Zdaniem Sądu orzekającego organ administracyjny pominął w swoich wywodach ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 oraz pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane. Nadto w "Notatce służbowej" z [...] r. uwidoczniono skuteczność czynności egzekucyjnych (administracyjnych i własnych) podejmowanych w stosunku do skarżącej w latach [...] do [...]. Egzekucja własna okazała się w 100 % bezskuteczna, gdyż wobec braku wpływów zajęcia wycofano lub egzekucję umorzono. ZUS w zaskarżonej decyzji przyznał, że skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a zaległe składki powstały w związku z prowadzoną w latach [...] do [...] działalnością gospodarczą. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło z dniem [...] r. Przyznał, że skarżąca nie posiada majątku z którego można egzekwować należności. Potwierdziło powyższe twierdzenie postępowanie sądowe o wyjawienie majątku prowadzone przed Sądem Rejonowym w J. Wydział [...], sygn. akt [...] czy postanowienie Sądu Rejonowego K. sygn. akt [...] z [...] r. o wpisie skarżącej do rejestru dłużników w związku z umorzeniem egzekucji wobec E. K. (z uwagi na fakt, iż z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucji). Nadto z treści postanowienia Komornika Sądu Rejonowego w J. z [...] r., sygn. akt [...] wynika, że wartościowe składniki jej majątku zostały zajęte w toku postępowania egzekucyjnego i zlicytowane. Pozostałe składniki majątkowe (w tym samochód [...]) posiadają wartość użytkową, a nie handlową co powoduje, że kwoty uzyskane z ich licytacji nie pokryłyby kosztów związanych z prowadzoną egzekucją. Również ZUS prowadził przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne o zaległości na dzień [...] r. w kwocie [...] zł, sygn. akt [...]. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] r. gdyż "zobowiązana nie osiąga żadnych dochodów i nie posiada żadnych ruchomości i nieruchomości podlegających zajęciu." Należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż sytuacja majątkowa skarżącej od tej daty nie uległa zmianie, a w szczególności poprawie. Można nawet podejrzewać, że uległa pogorszeniu ze względu na zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego (k.36 akt). Dalej skarżąca wskazuje na swoją trudna sytuacje finansową, która zdaniem organu odwoławczego budzi wątpliwości wobec przedstawionych dowodów potwierdzających ten fakt. Wynikają one z oświadczenia o nieprowadzeniu wspólnego gospodarstwa z mężem (brak rozwodu czy separacji) przy jednoczesnym przedkładaniu rachunków za media wystawianych na męża. Pomimo tych wątpliwości organ administracyjny nie podjął jednak, żadnych działań aby wykazać, że twierdzenia wnioskodawczyni nie odpowiadają prawdzie. Z faktu wystawienia faktury na męża nie wynika bowiem, że prowadzą wspólne gospodarstwo, tym bardziej, że wezwania do zapłaty zaległego czynszu adresowane były na obojga małżonków (k. 16) czy samą skarżącą (k.17). Organ wskazał jednocześnie, że mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...] r., co czyni wątpliwym oświadczenie skarżącej, że osiąga dochody w kwocie [...] zł miesięcznie i przekazuje jej na utrzymanie kwotę [...] zł. Jednakże organ nie wskazał żadnego dowodu przeciwnego na powyższe twierdzenie opierając się na niczym nie popartym domniemaniu. Negatywnie też ocenił brak przedłożenia zaświadczeń lekarskich, mimo że skarżąca twierdzi, że nie korzysta z opieki lekarskiej ze względu na brak pieniędzy i ubezpieczenia. Nie zanegował jednocześnie, iż na utrzymanie skarżąca posiada [...] zł miesięcznie, gdyż taką kwotę otrzymuje od męża, z którym pozostaje w faktycznej separacji. Nie ustalił również czy kwota ta wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i czy bez podjęcia pracy lub wyższych alimentów będzie mogła spłacać zaległe należności a jeżeli tak to, w jakiej kwocie. Nie rozważył też zasadności umorzenia części należności, np. odsetek i innych kosztów. Sąd wskazuje, że stosowanie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo art. 84 ust. 4 ustawy stanowi, że do kierowanego do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ZUS powinien respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z Kpa. Stosownie do art. 77 tej ustawy, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wobec okoliczności, które organ uznał za niedostatecznie wyjaśnione powinien on podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystują np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 Kpa. Należy również przypomnieć, że obowiązująca zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, iż nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Nie można uznać także za prawidłowe posiłkowanie się przy wydaniu decyzji przez organy obu instancji opiniami wydanymi przez Komisję, której skład jest tożsamy (opinia z 19 grudnia 2008 r. – k. 70, jak i z 24 lutego 2009 r. – k.89). Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82). Podkreślić jednak należy, iż z uwagi na uznanie przez organ trudnej sytuacji skarżącej, kluczowym zadaniem organu odwoławczego było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanej przedmiotowych należności nie tylko jest możliwe, ale czy pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Tym samym dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, takie jak brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia w zawodzie ze względu na sytuację zdrowotną. Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów – [...] zł uzyskiwanych od męża, brak majątku ruchomego i nieruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należności, czy utrata możliwości zaspokojenia własnych podstawowych potrzeb bytowych czy mieszkaniowych. Z załączonego do wniosku o prawo pomocy pisma wynika, że skarżąca ani mąż nie posiadają tytułu prawnego do mieszkania przy ul. [...] chociaż ciążą na nich zaległości czynszowe. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy skarżąca zamieszkuje razem z mężem, ani czy korzysta z pomocy finansowej innych osób bądź czy od innych członków rodziny może uzyskać taką pomoc. Organ odwoławczy nie ustalił jakie koszty utrzymania skarżąca ponosi w skali miesiąca i czy otrzymywana kwota [...] zł wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych. W zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą, a zgodnie z oświadczeniem skarżącej osiąga dochody w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ podając ten fakt domniemywa jednocześnie, przy braku innych dowodów potwierdzających trudną sytuacje skarżącej, że zadłużenie wobec ZUS może zostać wyegzekwowane. Reasumując tę część wywodów Sąd wskazuje, że nie można uzasadnić braku przeprowadzenia właściwego postępowania przed organem odwoławczym koniecznością koncentracji postępowania dowodowego przed organem I instancji, przeczy to bowiem zasadzie dwukrotnego spojrzenia na daną sprawę przez inny organ, poza tym możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego również przed organem II instancji (wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 420/07 niepublik.). Przyjęcie takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności, pociąga za sobą konieczność ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego (w zakresie określonym w art. 136 Kpa), w szczególności w aspekcie wskazanym przez odwołujący się podmiot i dania wyrazu temu w uzasadnieniu decyzji. Rola organu II instancji ma zapewnić nie tylko sprawdzenie zgodności wydanej decyzji z prawem, ale również, a może nawet w niektórych przypadkach przede wszystkim, ma na celu powtórne sprawdzenie okoliczności, na które wskazuje strona skarżąca. W niniejszej sprawie takie przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie miało miejsca, pozbawiając tym samym stronę możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawia - obok innych wymogów decyzji - obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy, a wręcz przeciwnie wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1. Przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3, co sugeruje, że wszystkie wymienione w nim przypadki muszą zachodzić łącznie, którego to poglądu Sąd orzekający nie podziela. Nie wyjaśnił też dlaczego wskazane wcześniej postanowienia organów egzekucyjnych są niewystarczające do uznania całkowitej nieściągalności zaległych należności, jak również nie rozważył czy nie zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek z art. 28 ust. 3a ustawy. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że wskazane mankamenty przyjętej przez organ argumentacji oraz braki uzasadnienia decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu Sądu. Organ nieprzekonująco przedstawiając argumenty wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, a taki stan rzeczy – w powiązaniu z niewyjaśnieniem wszystkich przesłanek – należy uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., obligujące Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien rozważyć, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia należności z tytuł przedmiotowych składek w całości lub części, bazując na miarodajnych sprawdzonych przesłankach wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, traktowanych jako obowiązujące przepisy prawne, a nie przepisy, które poprzez wskazanie na uznanie administracyjne można pominąć. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu przedmiotowych przesłanek poparta miarodajnymi ustaleniami, powinna być bowiem wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący.