III SA/Gl 44/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 5 listopada 2025 r. nr F-ZWO/31/O/25/TS w przedmiocie odmowy wypłaty: zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., wyrównania odprawy emerytalnej, wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wyrównania nagrody rocznej 1) stwierdza nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 5 listopada 2025 r. nr F-ZWO/31/O/25/TS oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia 18 września 2025 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. B. (dalej również jako "Skarżący") wniósł skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 5 listopada 2025 r. o numerze F-ZWO/31/0/25/TS. Decyzją tą Komendant Wojewódzki: 1) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z 18 września 2025 roku w części dotyczącej odmowy wypłaty wyrównania kwoty 650,16 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 roku, kwoty w wysokości 3900,96 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej, kwoty, w wysokości 1207,44 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, kwoty w wysokości 73,81 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej, 2) uchylił, zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie od kwoty 650,16 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 roku, od kwoty w wysokości 3900,96 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej, od kwoty, w wysokości 1207,44 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, od kwoty w wysokości 73,81 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej - i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swej decyzji, w wymiarze proceduralnym, Komendant Wojewódzki wskazał przepisy art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej także: "k.p.a."). W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu: Naruszenie przepisów procesowych: 1. Art. 1 oraz art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty świadczeń stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy: - przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o Policji"), - sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu pracy, - sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak podstaw do jej załatwiania w drodze decyzji administracyjnej, - brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym. 2. Art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. przez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej. 3. Art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organy I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. Art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji. 2. Art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy przepisy te nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a.") o: - uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S., - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów: rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z 30 grudnia 2022 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 21 lutego 2023 r. oraz decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości z 31 marca 2023 r., - na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Komendant Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zawarte w niej zarzuty stwierdził, że świadczenia, których domaga się Skarżący mają swe źródło w stosunku służbowym policjanta i ich uregulowań materialno-prawnych należy upatrywać w przepisach ustawy o Policji i przepisach wykonawczych wydanych na mocy upoważnień ustawowych zawartych w tej ustawie. Dopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawach została potwierdzona w orzecznictwie tak sądów powszechnych, jak i administracyjnych. Przyznanie świadczeń należnych policjantowi następuje w drodze czynności materialno-technicznej przez wypłatę pieniędzy, a odmowa ich przyznania w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w tym przedmiocie toczy się według reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W pozostałej części odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki ustosunkował się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarżący jest byłym policjantem zwolnionym ze służby z dniem 21 lutego 2023r. na mocy rozkazu personalnego z 30 grudnia 2022 r. Jako były policjant wystąpił z roszczeniem o zapłatę: wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nagrody rocznej wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Wszystkie te świadczenia mają swe źródło w stosunku służbowym policjanta i z niego wynikają. Nie ma znaczenia to, że Skarżący nazwał swe roszczenia jako wyrównanie tych świadczeń. W istocie dochodzi o należne mu, w jego ocenie, świadczenia pieniężne. Sąd nie zajmie się jednak w tej sprawie zasadnością roszczeń Skarżącego, odpowiedzią na pytanie, czy roszczenia o zapłatę kwot wskazanych przez niego w "Wezwaniu do zapłaty" są uzasadnione, czy nie, ponieważ na pierwszy plan wybija się kwestia dochodzenia tych roszczeń i procedowania nad nimi przez właściwy organ. Otóż w reakcji na wezwanie do zapłaty organ pierwszej instancji zawiadomił Skarżącego, że prowadzi w tym zakresie postępowanie administracyjne na podstawie przepisów art. 61 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. i pouczył go o przysługujących mu w tym postępowaniu uprawnieniach i ciążących obowiązkach. Następnie wydał decyzję z powołaniem się na przepisy art.104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawartym w niej pouczeniem o trybie i sposobie wniesienia środka odwoławczego ze wskazaniem przepisów k.p.a. Również organ drugiej instancji wydał swą decyzję z powołaniem się na przepisy k.p.a. – art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., pouczając Skarżącego o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do faktu, że przyjęto w sprawie tryb postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym zakresie Sąd przyznaje słuszność Skarżącemu, że jest to wadliwe procedowanie w sprawie. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań na temat procedowania w sprawie musi być odpowiedź na pytanie, co jest źródłem dochodzonych przez Skarżącego świadczeń – stosunek pracy, czy stosunek administracyjno-prawny. Od odpowiedzi na to pytanie zależy ocena wskazanej tu kwestii proceduralnej. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Tak stanowi przepis art. 28 ust. 1 ustawy o Policji. Mianowanie jest jednym ze sposobów nawiązania stosunku pracy. Zgodnie z przepisem art. 2 Kodeksu pracy (definicja pracownika) Pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie można zakwestionować twierdzenia, że stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem pracy, bo pozostaje to wbrew art. 2 Kodeksu pracy. Jest przy tym szczególnym rodzajem stosunku pracy o elementach zbliżonych do stosunku administracyjno-prawnego, wynikających ze specyfiki służby w warunkach hierarchicznego podporzadkowania i stąd bardziej ścisłego podlegania jednostronnym decyzjom przełożonych, niż w innych stosunkach pracy. Jest jednak stosunkiem pracy powstałym w drodze mianowania, które wymaga dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co go odróżnia od jednostronnej podległości wobec aktu administracyjnego, wydawanego przez organ administracji z mocy prawa, bez względu na wolę adresata decyzji. Jest jednocześnie stosunkiem pracy regulowanym przepisami szczególnymi. Art. 5 Kodeksu pracy (pragmatyki pracownicze) stanowi, że Jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Jeśli ustawa o Policji jest pragmatyką służbową, to znaczy, że reguluje stosunek pracy określonej grupy pracowników. Mamy zatem następującą kolej rzeczy. Podstawowym aktem regulującym stosunki pracy jest Kodeks pracy. Odstępstwo od jego postanowień jest dopuszczalne wtedy, gdy stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne (pragmatyki) i one mają pierwszeństwo w stosowaniu. Przepisy Kodeksu pracy znajdują wtedy zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym pragmatyką. Przepisami szczególnymi w przypadku stosunku służbowego policjantów, są przepisy ustawy o Policji, która, tak na marginesie oprócz tego, co tu już Sąd przedstawił, od początku traktuje policjanta jak pracownika, przyznając mu: prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych (art. 67), uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem (art. 68), prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego i zaliczając okres jego służby do okresu zatrudnienia w zakresie wszelkich uprawnień wynikających z prawa pracy (art. 80). Odstępstwo od regulacji kodeksowej i przejście na tryb administracyjny (wydanie decyzji administracyjnej) musiałoby wynikać z przepisów tej ustawy i ustawa przewiduje takie wyjątki, łącznie ze wskazanym w niej wprost prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale nie dotyczy to tych świadczeń, których dochodzi Skarżący. Świadczenia te uregulowane są w rozdziale 9 ustawy Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów i nie został dla nich przewidziany tryb administracyjny tak, jak jest to uregulowane w przypadku decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia weterana (art. 83a ust. 3 ), rozstrzygnięciu o: przydziale lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej, zamianie lokali mieszkalnych albo kwater tymczasowych, odmowie przyznania wybranej przez policjanta formy zakwaterowania (art. 88), opróżnienie lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych (art. 90 ust. 8), pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94b ust. 4 pkt 1 i ust. 7), przydzielenie lokalu mieszkalnego w nowej miejscowości (art. 96 ust. 1). Jest jeszcze przepis art. 138 ustawy o Policji, który przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od orzeczenia i postanowienia kończących postępowanie dyscyplinarne. Rozdział 9 ustawy nie przewiduje trybu administracyjnego dla rozstrzygania o świadczeniach w nim wymienionych, są to świadczenia wynikające ze stosunku pracy. Wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej jest nieuprawnione i stanowi wprost o naruszeniu podstawowej zasady Kodeksu postępowania administracyjnego wynikającej z art. 1 (Przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania) Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Z powodu naruszenia tej podstawowej zasady postępowania Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie to opiera na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 jako decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego ma podstawę w przepisie art. 145 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie jest skierowanie policjanta na drogę postępowania przed sądem administracyjnym, gdy tymczasem zasadą wynikającą z Kodeksu pracy jest, że Spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy powszechne, zwane "sądami pracy" (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.). Definicja sprawy z zakresu prawa pracy znajduje się w przepisie art. 476 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego: Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy: o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane. Właściwą drogą dochodzenia przez policjanta roszczeń o świadczenia wynikające z rozdziału 9 ustawy o Policji jest droga przed sądem powszechnym – sądem pracy. Nie ma przy tym znaczenia, czy sprawa dotyczy policjanta pozostającego w służbie, czy zwolnionego ze służby. Źródło roszczenia jest tożsame w obu przypadkach, jest to stosunek służbowy - stosunek pracy. Nawet jeśli roszczenie zgłasza były policjant, zwolniony ze służby, to domaga się on świadczeń, jak w niniejszej sprawie, należnych z tytułu służby, którą pełnił. Różnicowanie sytuacji policjanta i byłego policjanta w ten sposób, że roszczenia pierwszego z nich rozstrzygane są w trybie administracyjnym, a drugie w trybie cywilnym nie znajduje żadnego uzasadnienia. Charakter służby policjanta jako stosunku pracy wynika z przepisów Kodeksu pracy – art. 2 k.p. oraz art. 28 ust. 1 ustawy o Policji. Roszczenia policjanta (byłego policjanta) przewidziane w Rozdziale 9 ustawy o Policji Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów nie mogą być rozstrzygane w trybie administracyjnym. Wskazanych tu zasad kodeksowo-ustawowych nie można zmienić aktami podustawowymi, przepisami wykonawczymi, na które powołał się Komendant Wojewódzki, a zatem rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 2269), jak i żadnym z rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie kilku delegacji ustawowych zawartych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Na koniec zaznaczyć należy, że Sądowi znana jest linia orzecznicza sądów administracyjnych i powszechnych, wychodząca z założenia, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, ale nie zgadzając się z tym podstawowym, wyjściowym założeniem, z przyczyn wskazanych wcześniej, Sąd wyprowadził konsekwencje w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane z mocy art. 200 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz Skarżącego kwota 480 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika. Opłata skarbowa od pełnomocnictwa nie została uiszczona i dobrze, bo zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1154) nie zachodził obowiązek jej uiszczenia, gdyż pełnomocnictwo złożono w sprawie o wynagrodzenie za pracę.