III SA/Gl 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. D. i E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] o numerze [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...], nr [...]. Decyzją tą, skierowaną do A S.C. A.D., E.P. z siedzibą w K. przy ul. [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych: 1) umorzył postępowanie w części dotyczącej należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek za okresy: [...] do [...], od [...] do [...] - w łącznej wysokości [...] zł, 2) odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości [...] zł, 3) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] - w łącznej wysokości [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jej wydanie poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu i ustaleniach; [...] wspólnicy Spółki A wystąpili z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowite umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. W jego uzasadnieniu stwierdzili, ż zaległości te powstały z powodu okresowych trudności, jakie spotkały prowadzoną przez nich firmę. Obecnie nie ma możliwości ich spłaty, ponieważ większość przychodów wnioskodawców przeznaczana jest na spłatę innych wierzycieli, a wszczynanie postępowania egzekucyjnego jest niecelowe, gdyż jego przypuszczalne koszty byłyby wyższe od wyegzekwowanych sum. Wydając przedstawioną tu powyżej decyzję z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że działalność gospodarcza spółki jest kontynuowana. Według oświadczenia wspólników, nie popartego żadnym dowodem, ich zadłużenie w [...] Urzędzie Skarbowym w K. wynosi około [...] zł. Wspólnicy przedstawili wiele nakazów zapłaty na rzecz osób fizycznych, instytucji i firm, jednakże w większości sprzed dwóch lat, bez wykazania czy zobowiązania te zostały już wykonane, czy nie. Gospodarstwo domowe A.D. utrzymywane jest z dochodów w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie (dochody z działalności spółki oraz wynagrodzenie za pracę żony), rodzina składa się z 4 osób, w tym dwoje dzieci na utrzymaniu rodziców. Stałe wydatki zadeklarowano na poziomie [...] zł. Gospodarstwo domowe E.P. prowadzone jest z dochodów [...] zł miesięcznie (dochody z działalności spółki oraz alimenty otrzymywane na córkę). Skarżąca ma na utrzymaniu córkę, ich stałe wydatki miesięczne zadeklarowano na poziomie [...] zł. W [...] został zajęty rachunek bankowy spółki, w [...], do organu egzekucyjnego, jakim jest Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K., skierowane zostały tytuły egzekucyjne. Do tak ustalonego stanu faktycznego organ odniósł art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) i stwierdził, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzonej ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast w przypadkach wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 tej ustawy. W niniejszej sprawie, zdaniem ZUS, nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, w szczególności wobec faktu, że działalność gospodarcza jest kontynuowana przez spółkę, ani komornik sądowy, ani naczelnik urzędu skarbowego, jako organ egzekucyjny, nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, w związku czym nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę wyższą od wydatków egzekucyjnych. Następnie organ wskazał na możliwość wynikającą z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czyli umorzenia należności także w przypadku braku całkowitej nieściągalności na warunkach wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W tym jednak zakresie stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali by uregulowanie należności pozbawiło ich możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Na koniec podniósł, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy i ZUS nie jest zobligowany do umarzania tych zaległości. Nawet ustalenie, że istnieją ku temu przesłanki nie musi oznaczać wydania decyzji umarzającej należności. Decyzja taka oznacza rezygnację z całości bądź części należności i musi mieć podstawę w sytuacji nadzwyczajnej, takiej, na którą płatnik nie miał wpływu, która była niezależna od jego postępowania. Podejmując działalność gospodarczą wspólnicy wzięli na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i respektowania wynikających z nich obowiązków. Skutki ich działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i w efekcie innych obywateli. Nie można też czynić z instytucji umorzenia należności powszechnie stosowanego środka zwolnienia z długu. Umorzenie postępowania w części dotyczącej należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek uzasadnił bezprzedmiotowością postępowania i wskazał w tym zakresie na art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym art. 28 tej ustawy nie stosuje się do składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.D. i E.P. stwierdzili, że w ich ocenie w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawcy znajdują się w bardzo trudnej sytuacji z uwagi na zadłużenie wobec wielu podmiotów, w tym i Urzędu Skarbowego. Ratalny system spłaty zadłużeń powoduje, że większą część ich wydatków stanowią spłaty zadłużenia. Pozostała część dochodów musi zaspokoić niezbędne koszty utrzymania wnioskodawców i ich rodzin. Utrzymując w mocy decyzję z [...] Prezes ZUS stwierdził, że na gruncie stanu faktycznego dotychczas ustalonego w sprawie słuszny był pogląd, zgodnie z którym nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Do chwili ponownego rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy został jednak uzupełniony o postanowienia komornika sądowego o umorzeniu postępowań egzekucyjnych z uwagi na brak majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Organ przyjął w takiej sytuacji, że zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy, choć nadal uznał, że nie należy umarzać zaległości. Stwierdził w tym zakresie, że było by to przedwczesne i wbrew interesowi społecznemu, który polega na zapewnieniu ciągłości wypłat świadczeń z FUS. W pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...]. W skardze na tę decyzję wspólnicy Spółki A zarzucili orzekającemu w sprawie organowi naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek niedokonania dogłębnej i wszechstronnej analizy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności sytuacji materialnej skarżących i jej wpływu na możliwość spłaty zadłużenia, - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji z uwagi na brak odniesienia wysokości zaległych należności do możliwości jej spłaty przez skarżących. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przyjmując istnienie przesłanek umorzenia należności i jednocześnie odmawiając ich umorzenia organ obowiązany był dokonać zupełnej i dokładnej analizy stanu faktycznego oraz odnieść się do twierdzeń i zarzutów skarżących. Rozstrzygając sprawę ponownie organ wręcz dosłownie przytoczył treść utrzymanej w mocy decyzji. Nie zbadał w należyty sposób sytuacji materialnej skarżących i niektórych ich wydatków. Nie dokonał analizy możliwości płatniczych skarżących. Stwierdził lakonicznie, iż problemy wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej skarżących nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, co nie jest równoznaczne z wyjaśnieniem podstaw faktycznych orzeczenia. Powołując się na orzeczenie WSA w Warszawie (III SA/Wa 2073/06) stwierdzili, że przedmiotem analizy organu powinny być nie tyle przyczyny trudności materialnych, co ich wpływ na możliwość spłaty zadłużenia. Dalej stwierdzili, że brak jest w uzasadnieniu decyzji rozważenia skutków ewentualnej egzekucji tych należności i podnieśli, że z uwagi na wiek ([...] i [...] lata) mieliby niewielkie szanse na znalezienie innej pracy, a to postawiłoby ich wobec niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, co jest bardzo istotne w świetle § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W końcowej części skargi skarżący stwierdzili, że organ w całkowicie wadliwy sposób przeprowadził postępowanie w sprawie pomijając szereg istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, po. 269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona zgodna z prawem. Zgłoszone przez skarżących zarzuty zostały oparte na art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Są to zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli podstawa uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a." Z uwagi jednak na istotę tych zarzutów (niewyjaśnienie istotnych okoliczności, brak rozważenia wszystkich aspektów sprawy, niedostateczne uzasadnienie decyzji), które miało, zdaniem skarżących, istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest uprzednie wyjaśnienie charakteru decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W tym zaś zakresie należy podkreślić, iż decyzja o umorzeniu bądź odmowie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono ją do uznania uprawnionego organu administracji. Wynika to z użytego w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.)- określanej dalej jako "u.s.u.s." - zwrotu Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład... . Charakter uznaniowy decyzji najlepiej przedstawić poprzez jego odniesienie do charakteru decyzji związanych. Otóż, z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy z przepisu prawa wynika wprost, że przy zaistnieniu wskazanych w nim przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję o ustalonej treści. Uznaniowość decyzji polega natomiast na tym, że przy zaistnieniu określonych przesłanek organ może wydać decyzję o określonej treści, ale nie ma takiego bezwzględnego obowiązku, czyli, inaczej mówiąc, nie musi. Nie oznacza to oczywiście całkowitej dowolności działania organu, nadal należy pamiętać o konstytucyjnej zasadzie działania przez organy władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), co w nawiązaniu do uznaniowości decyzji oznacza, że podejmując taką decyzję uprawniony organ może kierować się tylko tymi względami, które wynikają z przepisów prawa i mieszczą się w szeroko rozumianym porządku prawnym. Dyrektywę ogólną o znaczeniu zasady postępowania administracyjnego zawiera art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji państwowej podejmują wszelkie niezbędne kroki do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Respektowanie tej zasady w sytuacji, gdy interesy te pozostają w sprzeczności wymaga wyważenia i wskazania przez orzekający organ jakie przesłanki legły u podstaw przypisania pierwszeństwa interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi obywatela. Zaskarżona decyzja zawiera takie rozważania i, zdaniem Sądu, mieszczą się one w granicach przyznanego organowi uznania. Po stronie interesu społecznego organ postawił fakt, iż należności, których umorzenia domaga się skarżący, mają charakter publicznoprawny, że mają one swój określony cel, na który są przeznaczane, a jest nim zapewnienie ciągłości wypłat z FUS (strona 4 uzasadnienia decyzji). Dalej organ przyjął, że Zakład zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi i nie może rezygnować definitywnie z odzyskania składek, jak tylko w przypadku sytuacji nadzwyczajnych, na które zobowiązani nie mieli wpływu; obowiązkiem podmiotów prowadzących działalność związaną z konicznością płacenia składek jest zaznajomienie się z przepisami prawa i ich respektowanie, a skutki tej działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz, w efekcie końcowym - na ogół obywateli; z instytucji umorzenia składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka zwolnienia z długu (strona 5 – 6). Są to względy słusznie wyprowadzone z zasad systemowych ubezpieczenia społecznego, konieczne do uwzględnienia w tego typu sprawie. Pora zatem rozważyć, czy ustalając sytuację skarżących organ rzeczywiście dopuścił się takich naruszeń, o jakich mowa w skardze. W uzasadnieniu skargi pisze się, że: - niedokonano dokładnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego, - nie można zgodzić się z dokonaną przez organ analizą dowodów, gdyż polega ona na dosłownym przytoczeniu treści pierwotnego rozstrzygnięcia, - nie zbadano sytuacji materialnej skarżących, gdyż powtórzono ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji co do ich przychodów i wydatków, - nie zbadano możliwości finansowych skarżących, zwłaszcza wobec wskazanych przez nich trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, - nie należy badać przyczyn trudności materialnych a ich wpływ na możliwość spłaty zadłużenia, - twierdzenie o niemożności przerzucania ryzyka gospodarczego prowadzonej działalności na FUS nie jest tożsame z wyjaśnieniem podstaw faktycznych orzeczenia, - nie porównano wysokości zadłużenia z sytuacją materialną skarżących, - nie uwzględniono faktu, iż ewentualna egzekucja doprowadzi do niemożności zaspokojenia przez skarżących podstawowych potrzeb życiowych, - postępowanie było zupełnie dowolne i pominięto w nim szereg istotnych okoliczności faktycznych. Oceniając te zarzuty należy zauważyć, że decyzja wydana [...] rozpoczyna się szczegółowym przedstawieniem dowodów dopuszczonych w sprawie (strona 2) i wynikających z niej treści. Dalej (strona 3) rozpoczyna się fragment, w którym organ napisał jakich ustaleń dokonał na podstawie tych dowodów i tu znajdujemy ustalenia organu co do faktu kontynuowania działalności gospodarczej, zgłaszanych przez stronę zadłużeń, sytuacji rodzinnej i majątkowej, prowadzonych postępowań egzekucyjnych. Podobnie skonstruowana jest decyzja z [...], wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uzupełnieniem materiału dowodowego o postanowienia komornika nadesłane przez skarżących. Z samego faktu powtórzenia w zaskarżonej decyzji treści decyzji z [...] nie wynika żaden błąd proceduralny. Jeśli ponownie rozstrzygając sprawę organ oparł się na tym samym materiale dowodowym i dokonał tych samych ustaleń, to mógł odwołać się do treści swej pierwszej decyzji, odwołanie takie nie stanowi o naruszeniu prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli natomiast skarżący twierdzą, że organ pominął szereg istotnych okoliczności i nie dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego, to należało by wskazać jakie to okoliczności strona ma na myśli, zwłaszcza mając na uwadze rozkład ciężaru dowodowego, którego źródło tkwi w tym, że to skarżący wnoszą o zastosowanie wobec nich umorzenia należności, a więc powinni wykazać, że istnieją ku temu przesłanki. Nie ma w skardze stwierdzenia, że dowodów wnioskowanych przez stronę nie przeprowadzono w toku ponownego rozstrzygania sprawy. Trudno zgodzić się z zarzutem, w myśl którego nie zbadano możliwości finansowych skarżących i nie porównano ich z wysokością zadłużenia. Wysokość zadłużenia została precyzyjnie wskazana w sentencji decyzji z rozbiciem na poszczególne składniki. Wysokość dochodów skarżących i ich sytuacja rodzina zostały wskazane w uzasadnienie obydwu decyzji. Skarżący nie wskazują, by istniały podstawy do ustaleń odmiennych, a na nich taki obowiązek ciążył w tym postępowaniu. Trzeba też mieć na uwadze, że to nie wielkość zadłużenia w odniesieniu do dochodów legła u podstaw wydania decyzji odmownej, a wzgląd, o którym tu była już mowa, spojrzenie na tą sytuację z punktu widzenia interesu społecznego, do czego Sąd jeszcze wróci. Sąd nie podziela poglądu, w myśl którego okoliczności w jakich doszło do powstania zadłużenia nie powinny być przedmiotem badania i oceny w tego typu sprawie. W przyznanym organowi uznaniu mieści się uprawnienie do oceny słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Dla oceny, czy słuszny jest interes obywatela i czy "przebija" on interes społeczny dopuszczalne i wręcz wskazane jest badanie okoliczności powstania zadłużenia. Długotrwałe prowadzenie działalności, bez uiszczania należnych składek, może prowadzić do wniosku, że działalność prowadzona była bez respektowania obowiązków wynikających z prawa, a to przekreśla możliwość uznania, że interes obywatela jest słuszny. W tym aspekcie twierdzenie organu, że nie można przerzucać ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest zasadne. Wracając zatem do zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sytuacja skarżących została ustalona w sposób dostateczny dla podjęcia rozstrzygnięcia i nie ma wątpliwości, ze jest ona trudna. Nie jest jednak równoznaczne z naruszeniem prawa rozstrzygniecie w takim stanie negatywne dla skarżących. Organ uznał bowiem, że interes społeczny, prawidłowo zdaniem Sądu rozumiany, stoi temu na przeszkodzie. Trzeba też wziąć pod uwagę, że działalność gospodarcza skarżących jest kontynuowana, a skarżący czynią starania, by była on prowadzona z zyskiem. Całkowita rezygnacja w chwili obecnej z odzyskania składek może być uznana za przedwczesną. Nie można też rezygnować z możliwości jakiejkolwiek spłaty, nawet ratalnej w niewielkich kwotach. Jest to zatem rozstrzygnięcie, które mieści się w dyspozycji art. 28 ust. 1 u.s.u.s. i nie stanowi jego naruszenia. Jednocześnie przyjmując, że nie miało w sprawie miejsca naruszenie przepisów procesowych w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.