III SA/Gl 456/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi L.T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po rozpoznaniu odwołania L.T. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z [...] nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm. zwaną dalej K.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326). Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] L.T. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Wniosek zawierał deklarację działek rolnych i w ramach wniosku – powierzchnia [...] ha użytków rolnych zgłoszona została do płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), powierzchnia [...] ha zgłoszona do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), powierzchnia [...] ha zgłoszona została do "płatności zwierzęcej". W toku kontroli administracyjnej z wykorzystaniem pomiarów ewidencyjno-gospodarczych wykryto różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną do JPO a stwierdzoną. Jednak wobec faktu, iż różnica ta nie przekraczała [...] ha i 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej uznano powierzchnię za równą deklarowanej kwalifikowanej. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] nr [...], przyznał L.T. płatności za rok 2009 do powierzchni deklarowanej wnioskiem w wysokości [...] zł, w tym: z tytułu (JPO) w wysokości [...] zł oraz z tytułu (UPO) w wysokości [...] zł. Odmówił zaś przyznania (UPO) do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Powołał się przy tym na treść § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326) wskazując, że L.T. nie był posiadaczem bydła, owiec, kóz lub koni w danym okresie ani nie wyraził żądania uwzględnienia zwierząt, zarejestrowanych na małżonka, nie została bowiem wypełniona sekcja IV wniosku. W odwołaniu od tej decyzji L.T. wskazał, że wniosek wypełniała pracownica Agencji i omyłkowo nie wypełniła pkt. IV wniosku. Zaznaczył, że w latach 2004 - 2006 rejestracja zwierząt była na żonę pod nr siedziby stada [...]. Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. Dodatkowo wskazał, że wniosek nie zawierał wypełnionego pkt. IV. Strona zaś przed wypełnieniem wniosku winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku. Zaznaczył też, że przepisy regulujące warunki przyznawania płatności mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ ma obowiązek ich zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek, co oznacza zagwarantowanie wszystkim producentom rolnym równego traktowania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto strona składając wniosek w sekcji X. czytelnym podpisem potwierdziła prawdziwość podanych danych i znajomość zasad przyznawania pomocy finansowej objętej wnioskiem. L.T. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł wraz z żoną E. wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając przyznania płatności zwierzęcej (skarga żony została załatwiona odrębnym postanowieniem tut. Sądu). W uzasadnieniu skargi podniósł te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, dodatkowo wyjaśnił, że zwierzęta posiada od [...]. W [...]r. doradzono zarejestrowanie gospodarstwa na stronę, a zwierząt na małżonkę E.T. Następnie w [...]r. w Agencji poinformowano skarżącego o konieczności przerejestrowania zwierząt i od [...] L.T. został właścicielem zwierząt we wspólnym z żoną gospodarstwie. Podkreślił, że wobec skomplikowania formularzy o dopłaty unijne wniosek wypełnia poprzez ośrodek doradztwa w Agencji, a pracownica zapomniała w jednym okienku postawić krzyżyk. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za bezzasadne i podtrzymał stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie L.T. podkreślił konieczność wezwania go przez Agencję do uzupełnienia wniosku; błędne wypełnienie wniosku było spowodowane niedopatrzeniem urzędniczki Agencji; wyraził niezadowolenie z funkcjonowania Agencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.): Płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik lub jego małżonek w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006 r., rolnikowi lub jego małżonkowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni: a) trwałych użytków zielonych lub b) upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, lub c) mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, jeżeli we wniosku złożonym w 2006 r. o przyznanie tej płatności rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki - także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim. W myśl ust. 2 rozporządzenia: "Płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna ustalona dla danego rolnika, zwana dalej "powierzchnią maksymalną", którą stanowi najmniejsza z następujących powierzchni: 1) powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), i współczynnika 0,3; 2) powierzchnia trwałych użytków zielonych lub upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych lub mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2." Stosownie do ust. 3: "Liczbę dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, i współczynnika ustalonego z uwzględnieniem rodzaju i wieku zwierząt, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, według stanu na dzień, w którym liczba (DJP) w okresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jest największa." Z kolei ust. 4 pkt. 1 stanowi: "Liczbę zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, ustala się na podstawie: 1) danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, owiec i kóz; (...)" Stosownie do § 12 tego rozporządzenia: "W przypadku gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę" (ust. 1); "Powierzchnię mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu dla niego powierzchni maksymalnej" (ust.2); "Powierzchnie, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, do których została przyznana płatność uzupełniająca na rok 2006 małżonkowi rolnika, uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę" (ust.3). Z treści tego przepisu wynika więc, że w przypadku gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (podkreślenie Sądu), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (podkreślenie Sądu), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, w szczególności gdy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby, ubiegającej się o przyznanie płatności. (Por. wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 477/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 466/08 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że jeśli pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek – ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, że skarżący zaznaczył w nagłówku swojego wniosku, iż obejmuje on przyznanie płatności zwierzęcej (zakreślił przy tym drugi kwadrat od góry w lewym, górnym rogu pierwszej strony formularza), natomiast w dalszej części nie wypełnił pkt. IV wniosku, ani nie złożył oświadczenia małżonka, czyli nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby jego żądanie. Wobec tak oczywistej sprzeczności organ przyjmując wniosek, winien poinformować o tym skarżącego, realizując zasadę wynikającą z § 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem organ poddał wniosek dalszej kontroli danych zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnych zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L.04.141.18), zamieszczonymi w Tytule II "Kontrole", które normują zasady przeprowadzania kontroli wniosków. Zauważyć jednak należy, że również na tym etapie badania wniosku organ realizując zasadę praworządności wynikającą z § 3 ust. 2 ustawy i mógł wezwać stronę skarżącą do wyjaśnienia oczywistych rozbieżności wynikających z wniosku. Reasumując w ocenie Sądu nie można uznać, że L.T. składając wniosek nie wyraził żądania przyznania płatności zwierzęcej, ponieważ nie wypełnił sekcji IV wniosku i nie dołączył pisemnej zgody współmałżonka. Niewypełnienie tej części formularza i nie dołączenie zgody współmałżonka należy w takiej sytuacji uznać za oczywisty błąd skarżącego, nie zaś za brak żądania przyznania płatności zwierzęcej, albowiem takie żądanie zostało wyrażone wobec zakreślenia żądania przyznania dopłaty zwierzęcej. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 3 ust. 2 ustawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przedwcześnie uznano, że płatność zwierzęca skarżącemu nie może zostać przyznana. W toku ponownego rozpatrywania wniosku, organy administracji publicznej winny wezwać skarżącego do wyjaśnienia, na jakich okolicznościach opiera on wniosek w części dotyczącej przyznania płatności zwierzęcej, zaś stosownie do regulacji, zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na skarżącym ciążyć będzie obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, podania konkretnych danych w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono wobec braku żądania strony w tym zakresie. Uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Sąd wstrzymał jej wykonanie do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.).