III SA/Gl 466/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Gminnego Przedszkola w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola oddala skargę. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Dyrektora Przedszkola Gminnego w T. z [...] r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej z [...]r. w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola. Z akt sprawy wynika, że [...] r. o godz. [...] skarżąca M. P. złożyła do Dyrektora Przedszkola Gminnego w T. wniosek o przyjęcie jej syna do przedszkola. Do wniosku załączyła oświadczenie o zamieszkiwaniu na terenie gminy oraz oświadczenie rodziców o pobieraniu nauki w systemie dziennym, zatrudnieniu lub prowadzeniu działalności gospodarczej. Komisja Rekrutacyjna po przeprowadzeniu postępowania przyznała kandydatowi 18 pkt i rozstrzygnięciem z [...] r. odmówiła przyjęcia dziecka do przedszkola. Wskazała, że dziecko znalazło się w grupie [...] dzieci z taką samą punktacją po 2 etapie rekrutacji, przy czym [...] wniosków zostało złożonych wcześniej. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Komisji i wniosła od niego odwołanie. Podniosła w nim, że jej syn kończy [...] lata i przysługuje mu miejsce w przedszkolu, odIegłość miejsca zamieszkania od przedszkola (oddział zamiejscowy w K.) wynosi do [...] m a rodzice kandydata są osobami pracującymi (oboje) oraz że skarżąca dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą. Wskazała, że o przyjęciu do przedszkola nie może nigdy decydować kolejność zgłoszeń. Takie jest m. in. stanowisko Najwyższej lzby Kontroli i o tym mówi ustawa oświatowa. Podniosła zarzut dyskryminacji z uwagi na miejsce zamieszkania. Jedno z kryteriów drugiego etapu rekrutacji: Rozdział lV, punkt 5, kryterium 3 w tabeli dyskryminuje starsze dziecko skarżącej, gdyż jej miejsce zamieszkania nie zostało objęte siecią szkolną gminy. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy T. z [...] w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę T. (dalej powoływana jako uchwała), za uczęszczanie rodzeństwa kandydata do funkcjonującej w odległości 5 km szkoły podstawowej, należącej do sieci szkolnej Gminy kandydat otrzymuje 12 punktów. Dodatkowo skarżąca wskazała, że ustawa oświatowa przewiduje aż 6 kryteriów w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego. Rzetelnie przygotowane kryteria (6 a nie 3) wyeliminowałoby sytuację, w której większość kandydatów uzyskuje tę samą ilość punktów. Obowiązujący regulamin nie różnicuje też punktowo rodzin, w których pracuje jeden lub oboje rodziców. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie Komisji zostało podpisane tylko przez jej przewodniczącą i nie zawiera personaliów pozostałych jej członków, co narusza art. 107 § 1 Kpa. Skarżąca wskazała że jako mieszkanka K. nigdy nie spełni kryterium przynależności do sieci szkolnej gminy T. W ten sposób jej dziecko zostanie zakwalifikowane do przedszkola dopiero jak obejmie go obowiązek prawny w wieku lat 6. Dodatkowo wskazała, że do przedszkola zostały przyjęte dzieci młodsze od jej syna, z odleglejszych miejscowości, z rodzin w których kandydat nie ma rodzeństwa i tylko jedno z rodziców pracuje, ale szybciej złożyli wniosek. Skarżąca wskazała, że nie ma to uzasadnienia w obowiązującym prawie oświatowym, które nakazuje na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego brać pod uwagę realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, w tym konieczność pogodzenia przez rodziców obowiązków zawodowych i rodzinnych. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] r. Dyrektor przedszkola oświadczył, że ani on, ani Komisja Rekrutacyjna nie ma wpływu na ustalenie kryteriów naboru. Stwierdził, że "rekrutacja do Gminnego Przedszkola w T. była przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi (Komisję i Dyrektora) przepisami": Zarządzeniem Wójta nr [...], uchwałą Rady Gminy nr [...] i Regulaminem postępowania rekrutacyjnego. Pismem z [...] r. skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora Przedszkola Gminnego w T. w przedmiocie nieprzyjęcia jej syna do przedszkola. Zdaniem skarżącej decyzja Dyrektora została wydana z naruszeniem prawa. Kolejność zgłoszeń, która decyduje o przyjęciu dziecka do przedszkola nie ma odzwierciedlenia w ustawie oświatowej; ustawa ta nie przewiduje wprowadzenia rozwiązań kwestii spornych w przypadku dużej liczby dzieci z tą samą liczbą punktów. W związku z tym uważa takie rozwiązanie za bezprawne, gdyż kolejność zgłoszeń nie powinna być brana pod uwagę, gdyż nie realizuje potrzeb dziecka i jego rodziny, o czym mówi ustawa. Dodatkowo Regulamin zawiera tylko 3 punkty z możliwych 6. Świadczy to o nie wykorzystaniu możliwości, jakie daje ustawa. Rzetelnie przygotowane kryteria (6 a nie 3) wyeliminowałyby sytuację, w której większość kandydatów uzyskuje tę samą ilość punktów. Ponadto jej syn kończy w roku naboru 4 lata i należy mu się miejsce w przedszkolu, a żadne nie zostało jej wskazane. Oddział zamiejscowy w K. Gminnego Przedszkola w T. to przedszkole, które znajduje się najbliżej jej miejsca zamieszkania. Większość przyjętych dzieci ma do tego przedszkola ponad 3 km. Natomiast droga dzieci 5 i 6 letnich do przedszkola nie powinna być dłuższa niż 3 km (art. 32 punkt 3). Powołując się na uchwałę Rady Gminy nr [...] oświadczyła, że na mocy tej uchwały dzieci z K. miały realizować obowiązek szkolny w P., należącej już do innej gminy. Jej córka uczęszcza do szkoły w owej innej gminie, ale nie w P., gdyż ta była związana z aferami, zatem wskazywanie jej celem pełnienia obowiązku szkolnego także uznała za dyskryminujące. Stwierdziła, że nie odniesiono się w odwołaniu od decyzji Komisji Rekrutacyjnej do jej indywidualnej sytuacji zawodowej i konieczności pogodzenia obowiązków zawodowych z rodzicielskimi czyli nie uwzględniono przesłanek ustawy z 14 grudnia 2016r., Rozdział 6, art. 131 punkt 4. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor przedszkola przesłała dokumenty związane z postępowaniem rekrutacyjnym, jednak nie sformułowała wniosku odnośnie wniesionej skargi. Na rozprawie 8 września 2021r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Dyrektora przedszkola wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać także należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, którą wyznaczają granice tej sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę i że nie może uczynić przedmiotem rozstrzygnięcia innego aktu lub czynności. W kwestii tożsamości sprawy wypowiedział się NSA w wyroku z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, gdzie stwierdził powołując się na glosę B. Adamiak do innego wyroku NSA, iż na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe i przy ustalaniu tożsamości sprawy to te elementy należy poddać badaniu. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W przedmiotowej sprawie podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 910; powoływanej dalej również jako "ustawa"), zwłaszcza przepisy rozdziału 6 "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek". Zasady rekrutacji do publicznych przedszkoli określa art. 131 ustawy. Stanowi on, że: 1. Do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy. 2. W przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1, niż liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria: 1) wielodzietność rodziny kandydata; 2) niepełnosprawność kandydata; 3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; 4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; 5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; 6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; 7) objęcie kandydata pieczą zastępczą. 3. Kryteria, o których mowa w ust. 2, mają jednakową wartość. 4. W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. 6. Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość. Z powyższego wynika, że organ prowadzący został upoważniony do określenia do 6 kryteriów uwzględnianych na drugim etapie rekrutacji. Z upoważnienia tego organ skorzystał podejmując przywołaną w części historycznej uchwałę nr [...], w której w § 1 ust. 1 określił 3 kryteria: 1. Pozostawanie opiekunów prawnych w zatrudnieniu, prowadzenie działalności gospodarczej lub pobieranie nauki w systemie dziennym; 2. Uczęszczanie rodzeństwa kandydata do tego samego przedszkola; 3. Uczęszczanie rodzeństwa kandydata do funkcjonującej w odległości 5 km szkoły podstawowej, należącej do sieci szkolnej gminy. W ust. 2 postanowił, że w przypadku uzyskania przez kandydatów równej liczby punktów, decyduje kolejność zgłoszeń. Odnośnie cytowanych zapisów uchwały wskazać należy, że zapis o kolejności zgłoszeń nie stanowi kryterium naboru; jest to sposób wyjścia z patowej sytuacji, gdy po zastosowaniu wszystkich kryteriów, zarówno ustawowych, jak i gminnych nadal kandydatów jest więcej, niż miejsc dostępnych w przedszkolu. Ma to na celu ustalenie listy przyjętych z uwzględnieniem możliwości organizacyjnych przedszkola i zapewnienia dzieciom właściwej opieki i bezpieczeństwa. Natomiast o tym, czy postanowienia uchwały są zgodne z prawem Sąd nie może się wypowiadać w ramach przedmiotowej sprawy z uwagi na jej, wspomniane już, granice przedmiotowe. Czym innym jest bowiem indywidualny akt Dyrektora przedszkola odnoszący się konkretnie do dziecka skarżącej, czym innym abstrakcyjna uchwała o charakterze aktu prawa miejscowego, adresowana do wszystkich mieszkańców gminy. Z tego względu nie mogły odnieść skutku te zarzuty skarżącej, które kwestionowały przyjęcie tylko 2 kryteriów naboru spośród 6 możliwych na drugim etapie rekrutacji. To rada gminy decyduje bowiem ile kryteriów od 1 do 6 zamierza uwzględnić w toku naboru. Skoro część zarzutów strony odnosiła się nie tyle do wadliwości postępowania komisji Rekrutacyjnej i Dyrektora, lecz rozwiązań przyjętych w uchwale, to winna była kwestionować tę uchwałę, a nie wydane na jej podstawie rozstrzygnięcia. Tryb kwestionowania takiej uchwały określony jest w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.1372), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała zaś nie może stać się przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w obydwu sprawach. Nadto wskazać należy, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Natomiast omawiana uchwała, określająca kryteria stosowane w postępowaniu rekrutacyjnym, stanowi akt prawa miejscowego, jako dotycząca zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Z akt sprawy nie wynika, aby organ nadzoru stwierdził nieważność tej uchwały; wręcz przeciwnie: organ powoływał się nią w zaskarżonym rozstrzygnięciu i przekazał ją Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. W takim razie oznacza to, że był nią związany i zobowiązany do stosowania wynikających z niej zasad. Problematyka związana z zadaniami Komisji Rekrutacyjnej uregulowana jest w art. 157 ust. 2 ustawy. Stanowi on, że do zadań komisji rekrutacyjnej należy w szczególności: 1) ustalenie wyników postępowania rekrutacyjnego i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, o której mowa w art. 158 ust. 1; 2) ustalenie i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, o której mowa w art. 158 ust. 3; 5) sporządzenie protokołu postępowania rekrutacyjnego. W aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia Komisji z [...] r., z którego wynika, że Komisja dokonała analizy złożonych wniosków, przeprowadzono I i II etap postępowania rekrutacyjnego, ustalono listy osób zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych do przyjęcia do przedszkola. Protokół ten zawiera podpisy wszystkich członków Komisji Rekrutacyjnej (w aktach administracyjnych). Jest tam także protokół nr [...] z posiedzenia Komisji rekrutacyjnej z [...] r., z którego wynika, że Komisja sporządziła listy kandydatów przyjętych i nieprzyjętych, stanowiące załączniki do protokołu, które zostały podane do publicznej wiadomości [...] r., również podpisane przez wszystkich członków Komisji. [...]r. zostało wydane rozstrzygnięcie odmawiające przyjęcia do przedszkola syna skarżącej. Z powyższego, w ocenie Sądu wynika, że Komisja prawidłowo wypełniła ciążące na niej zadania. Prawdą jest, że pismo z [...] r. informujące o wynikach rekrutacji podpisała jednoosobowo Przewodnicząca tej Komisji, co zarzucała strona w skardze. Tym niemniej zauważyć należy, że ustalenie wyników postępowania nastąpiło w ww. protokołach, które zawierały uzasadnienie i zostały podpisane przez wszystkich członków komisji. Nie można zatem twierdzić, że rozstrzygnięcie to nie miało charakteru kolegialnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 Kpa zauważyć należy, że art. 158 ust. 3 -10 ustawy reguluje postępowanie w sprawie rekrutacji, prawo do odwołania i skargi do WSA, wskazuje organ właściwy do rozpoznania odwołania, terminy do dokonania tych i innych czynności. Konsekwentnie posługuje się też określeniem "rozstrzygnięcie" a nie "decyzja" dla określenia końcowego stanowiska zarówno Komisji, jak i Dyrektora (tak np. art. 158 ust. 8 i 9 ustawy), nie zawiera też odesłania do Kpa. Wszystkie te okoliczności łącznie prowadzą do wniosku, że ustawa zawiera autonomiczną regulację w zakresie postępowania w omawianych sprawach, w przeciwnym razie zapisy art. 158 w zakresie określającym tryb postępowania odwoławczego byłyby zbędne. Wniosek ten potwierdza także fakt, że tam, gdzie ustawodawca uważał za stosowne odwołać się do Kpa uczynił to wprost poprzez wyraźne odesłanie do tej ustawy. Tak jest w przypadku art. 51 ust 1 pkt 4 odnoszącym się do zadań kuratora oświaty jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, art. 60 ust. 6a dotyczącym decyzji z przedmiocie awansu zawodowego czy art. 150 ust. 3 Kpa traktującym o sposobie poświadczania dokumentów. W art. 158 takiego odesłania brak, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 107 Kpa jest nieuzasadniony. Zatem fakt jednoosobowego podpisania rozstrzygnięcia należy co najwyżej ocenić w kategoriach takiego naruszenia przepisów, które nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie można bowiem racjonalne założyć, że treść pisma z [...]r. przekazanego skarżącej byłaby inna, gdyby podpisali je wszyscy członkowie Komisji, a nie tylko jej przewodnicząca w sytuacji, gdy powiela ono zapisy protokołów podpisanych przez wszystkich członków Komisji. W odwołaniu i skardze strona podniosła zarzut dyskryminacji dziecka z uwagi na jego miejsce zamieszania poza siecią szkolną gminy. Powołała się tu na "Rozdział IV pkt 5 kryterium 3 w tabeli", a Sąd przyjął, że chodziło o "Regulamin postępowania rekrutacyjnego i postepowania uzupełniającego do przedszkola publicznego na rok szkolny 2021/2022". Odnośnie powyższego zauważyć należy, że zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż omawiana jednostka redakcyjna nie odnosi się do miejsca zamieszkania dziecka, lecz odległości od szkoły, do której uczęszcza rodzeństwo dziecka. Gdyby zaś przyjąć, że zarzut dotyczy szkoły, do jakiej uczęszcza starsze rodzeństwo zauważyć trzeba, że to do strony jako matki należy wybór, do jakiej szkoły posyła dziecko – czy jest to szkoła objęta porozumieniem z sąsiednią gminą, czy inna. Motywacje dokonanego wyboru pozostają poza oceną Sądu. Natomiast uchwała premiuje punktami uczęszczanie starszego rodzeństwa do szkoły znajdującej się stosunkowo niedaleko przedszkola, przez co uwzględnia właśnie sytuację rodziców pracujących, aby dogodnie mogli dostarczyć dzieci do odpowiednich placówek, znajdujących się w niedalekiej odległości od siebie. Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.