I OSK 1513/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 822/10 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 822/10 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 374/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. G. na wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2010 r., [...] w sprawie przyznania M.G. dodatku mieszkaniowego w wysokości 138,02 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 31 lipca 2010 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...]kwietnia 2010 r., [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 5 i art. 6 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) dalej ustawa o dodatkach mieszkaniowych, oraz art. 104 Kpa przyznał M. G. dodatek mieszkaniowy w wysokości 142,38 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lutego do dnia 31 lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wyliczenia w oparciu, o które ustalono wysokość dodatku. W szczególności do wydatków, ponoszonych przez gospodarstwo domowe strony w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, nie zaliczono: eksploatacji anten zbiorczych, podatku od nieruchomości, konserwacji domofonu, ubezpieczenia mieszkania, opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu oraz opłaty za wodomierze. W odwołaniu wnioskodawczyni zakwestionowała pominięcie w określeniu wysokości wydatków mieszkaniowych wskazanych wyżej składników. Jej zdaniem wadliwe ustalono również dochodowość gospodarstwa domowego, które powinno być liczone od dochodu netto. Regulacje art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznała za niezgodną z Konstytucją i innymi aktami normatywnymi, które weszły w życie w latach późniejszych. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 2 ustawy o kolegiach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. powtórzyła zarzuty i argumenty z odwołania, domagając się podwyższenia przysługującego jej dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2011 r. skarżąca wskazała, że w składzie organu odwoławczego, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, brała udział jej bratanica, która reprezentuje także Spółdzielnię Mieszkaniową w K., w związku z czym jej działanie może być stronnicze. Fakt takiego pokrewieństwa potwierdził Wiceprezes SKO w Katowicach w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r., przyznając, że bratanica skarżącej winna podlegać wyłączeniu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że potwierdzone przez organ w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. okoliczności wskazują, iż J. G. – M., która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, powinna podlegać wyłączeniu z urzędu, tym samym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."). zachodzi bowiem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, gdyż doszło do naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 27 kpa. Stwierdzając, że przedstawiona przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji zwalnia Sąd od merytorycznych rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył dodatkowo, że w motywach tej decyzji, jak i uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie odniesiono się do niektórych spornych kwestii, związanych z zaliczeniem lub niezaliczeniem określonych składników do wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W zakresie eksploatacji anten zbiorczych, konserwacji domofonu, opłaty za wodomierze – z jednej strony, działalności społeczno-oświatowej i kulturalnej – z drugiej strony, kontrolowana decyzja, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/GL 352/09, dotyczący dodatku mieszkaniowego dla skarżącej za wcześniejszy okres wskazał, że opłaty obciążające członków spółdzielni mieszkaniowych muszą być analizowane w świetle art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, którego celem jest stworzenie wspólnego standardu, odniesionego do wszystkich lokali mieszkalnych i dotyczącego zarówno wysokości wydatków mieszkaniowych, uwzględnionych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, jak i ich struktury. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 8a ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 266 ze zm.) dalej ustawa o ochronie praw lokatorów, czynsze i inne opłaty za używanie lokalów mają zapewnić pokrycie wydatków związanych z ich utrzymaniem, a do tych wydatków art. 2 pkt 8a zalicza też koszty utrzymania windy, anteny zbiorczej i domofonu. Należą do nich również koszty zarządzania nieruchomością oraz koszty konserwacji, utrzymania należytego stanu technicznego nieruchomości oraz przeprowadzonych remontów. Ustalenia wymaga, czy do tych kosztów należy zaliczyć opłatę za wodomierze, gdyż charakter tej opłaty nie jest dotąd wyjaśniony. Z kolei, wobec wyraźnego wyłączenia z art. 6 ust. 4a nie można zaliczyć do wydatków mieszkaniowych wydatków z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz i energię elektryczną, gdyż regulacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest w tym zakresie samodzielna. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M. G. reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 4 o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter samodzielny, przez co nie stosuje się tu komplementarnie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, a w szczególności art. 8a tej ustawy. Natomiast w poprzednim stanie prawnym instytucje dodatków mieszkaniowych i ochrony lokatorów były umieszczone w tym samym akcie prawnym, co uzasadniałoby przypuszczenie, iż ze względu na tą samą materię powinny być obecnie traktowane jako uzupełniające. Skarżąca wniosła na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uwzględnienie powyższej skargi, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powinien jeszcze zbadać wydaną przez siebie decyzję, w szczególności w przedmiocie utrzymania przedmiotów takich jak windy, anteny zbiorcze, domofon, jednocześnie powołując się na wyłączenia ustawy o dodatkach mieszkaniowych i błędnie wywodząc, iż ustawa ma charakter samodzielny i nie powinny być ocenianie przez pryzmat ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie skarżącej powinno się jednak zwrócić uwagę na to, iż w poprzednim stanie prawnym obydwie materie prawne umieszczone były w jednym akcie prawnym tj. w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z 2 lipca 1994 roku. Dlatego też obecnie, wykładnia funkcjonalna obydwu przepisów powinna uzasadniać ich pojmowanie jako przepisów wzajemnie się uzupełniających. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium stwierdziło, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem zgodnie z art. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Słusznie Sąd stwierdził, że regulacja ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest w omawianym zakresie samodzielna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważności. Niezależnie od wskazanych podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji brało udział trzech sędziów wyłączonych z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, zarówno w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2011 r., przed którym zapadł zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r., jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przed którym zapadł wyrok z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt IV SA/Gl 374/10), którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]kwietnia 2010 r., orzekało tych samych trzech sędziów-sędzia NSA Szczepan Prax, sędzia NSA Wiesław Morys i sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska. Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Dla wskazania zakresu wyłączenia podstawowym czynnikiem jest ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości tożsamość spraw w znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym w sprawie objętej niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem prowadzonym pod sygnaturą II SA/Gl 374/10 zakończonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. Oba te orzeczenia dotyczą bowiem kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznych dotyczących dodatku mieszkaniowego dla M. G. za okres od dnia 1 lutego do dnia 31 lipca 2010 r. Nieuwzględnienie więc faktu, że wskazani sędziowie zostali wyłączeni z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.