III SA/Gl 47/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. nr XXXI/652/2021 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025 oddala skargę. Pismem z 19 grudnia 2022 r. Wojewoda Śląski (dalej jako organ nadzoru) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. nr XXXI/652/2021 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025 w części określonej w § 7 ust. 4 załącznika do uchwały – tabela – wiersz 14 (lp. 4, Czynnik powodujący podwyższenie stawki bazowej czynszu) w zakresie sformułowania "lub w budynku po kapitalnym remoncie". Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w uzasadnieniu skargi wskazał na kompetencje rady gminy (rady miasta) do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Program ten poprzez użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" obligatoryjnie musi obejmować kwestie przewidziane w art. 21 ust. 2 ustawy, czyli: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Powyższe powinny być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż stanowienie przepisów wieloznacznych narusza art. 2 Konstytucji. Tymczasem Rada Miasta w § 7 ust. 4 załącznika do uchwały ustaliła w formie tabeli czynniki wpływające na wysokość czynszu najmu (Czynniki powodujące obniżenie oraz podwyższenie stawki bazowej czynszu), w tym m.in. czynnik powodujący podwyższenie stawki bazowej czynszu – lokal w budynku wybudowanym po 2000 r. lub w budynku po kapitalnym remoncie, wysokość podwyżki (% stawki bazowej czynszu) – 50. Jednakże nie zdefiniowała w załączniku do uchwały (programie mieszkaniowym) pojęcia "kapitalnego remontu". Wobec powyższego z omawianej regulacji załącznika do uchwały nie można precyzyjnie wywieść, które lokale zostaną objęte w/w podwyższeniem stawki bazowej czynszu. Taka regulacja załącznika do uchwały powoduje, że inny organ (podmiot) niż Rada Miasta Gliwice, w drodze innego aktu niż uchwała będzie mógł swobodnie ocenić, czy lokal jest "po kapitalnym remoncie" i czy będzie objęty stawką czynszu podwyższoną o 50%. Jest to sprzeczne z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że to wyłącznie organ stanowiący miasta jest upoważniony do ustalenia warunków obniżania czynszu. Inny organ (podmiot) niż Rada Miasta Gliwice nie jest kompetentny swobodnie oceniać, czy konkretny lokal kwalifikuje się do lokali "po kapitalnym remoncie", a w konsekwencji czy podlega podwyższonej stawce czynszu o 50%. Ponadto przy takiej konstrukcji załącznika do uchwały adresat aktu normatywnego nie jest w stanie samodzielnie w sposób precyzyjny ustalić czy dany lokal podlega podwyższonej stawce czynszu o 50%. Tymczasem zaskarżona uchwała ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powinna zatem w sposób precyzyjny i kompleksowy realizować delegację ustawową, a regulacje w niej zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Ponieważ takie nie były, dlatego też organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w § 7 ust. 4 – tabela – wiersz 14 (lp. 4, Czynnik powodujący podwyższenie stawki bazowej czynszu) w zakresie sformułowania "lub w budynku po kapitalnym remoncie" załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gliwice, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Gliwice, wyjaśniła, że pojęcie "remont kapitalny" nie wymaga wprowadzenia definicji legalnej. Ustalenie jego znaczenia jest bowiem możliwe w drodze wykładni językowej. Mając jednak na uwadze podniesione w skardze zarzuty Rada Miasta na sesji w dniu 12 stycznia 2023 r. wprowadziła do zaskarżonej uchwały definicję remontu kapitalnego w następującym brzmieniu "przez remont kapitalny należy rozumieć wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, którego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i tym samym budynek nie nadaje się do dalszego użytkowania, przy czym zakres remontu kapitalnego budynku wymaga uprzedniego wykwaterowania wszystkich osób z budynku". Ponieważ organ nadzoru pominął wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego Rada Miasta Gliwice wniosła o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej względnie o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę dołączyła uchwałę z dnia 12 stycznia 2023 r. nr XLIII/887/2023 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/652/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W swej skardze Wojewoda Śląski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gliwice w części dotyczącej § 7 ust. 4 – tabela- wiersz 14 lp. 4. Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego na tej podstawie wymaga uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a skutki naruszenia prawa są tego rodzaju, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Są to tezy trwale występujące w orzeczeniach sądów administracyjnych, które sąd rozstrzygający niniejszą sprawę przyjmuje do oceny zasadności skargi (porównaj wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając zarzuty postawione w skardze Sąd stwierdza, że nie ma wśród nich takiego, który dowodziłby istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Gliwice (w rozumieniu tu przedstawionym), a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenie nieważności uchwały. Posłużenie się w uchwale zwrotem "budynek po kapitalnym remoncie" nie stanowi o takim naruszeniu. Po pierwsze dlatego, że ustawowa definicja remontu znajduje się w przepisach prawa budowlanego, w art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 202 r., poz. 2351) i zgodnie z nią jest nim wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W takim razie połowa z kwestionowanego zapisu uchwały Rady Miasta Gliwice ma swą definicję ustawową i jest jasna. Dodanie do tego zapisu określenia "kapitalny", czasem również "generalny", oznacza jedynie zakres prac remontowych, co jest do ustalenia w drodze wykładni językowej. Określenie "remont kapitalny" występuje w mowie potocznej i odnosi się do całościowej naprawy budowli lub jej części (patrz Wielki słownik języka polskiego PAN https://wsjp.pl ). Definicja remontu kapitalnego funkcjonuje również w statystyce państwowej jako roboty remontowe mające na celu przywrócenie budynkom pierwotnej lub prawie pierwotnej wartości technicznej i użytkowej; o zaliczeniu wykonanych remontów do kategorii remontu kapitalnego decyduje kryterium ilości (co najmniej 60%) wszystkich podstawowych elementów budowlanych i instalacyjnych poddanych naprawom głównym bądź wymianom, których przeprowadzenie wymagało wykwaterowania osób z lokali mieszkalnych (wszystkich bądź niektórych) (https://stat.gov.pl) . Trzeba też zwrócić uwagę na to, że pojęcie "remont kapitalny" występuje także w innych zapisach uchwały Rady Miasta Gliwice, które nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę. Mowa tu o zapisach § 3 pkt 5 podpunkt 3) i 4). Jest tam "również remont bieżący" jako polegający na drobnych naprawach, uzupełnieniach, konserwacji, co również jest pomocne w interpretowaniu "remontu kapitalnego". Sumując, użycie określenia "budynek po kapitalnym remoncie" dla oznaczenia okoliczności wpływającej na podwyższenie stawki bazowej czynszu nie jest tak istotnym naruszeniem prawa, które uzasadniałoby ingerencję organu nadzoru w samorządność gminy. Każdy akt prawa, w tym prawa miejscowego, jako tworzony w języku, siłą rzeczy będzie zawierał terminy wymagające interpretacji, co jest naturalną rzeczą w stosowaniu prawa. Uchwała Rady Miasta Gliwice nie jest napisana w kwestionowanym punkcie tak, by stwarzała szczególne trudności interpretacyjne, a w razie sporu lokatorowi przysługuje prawo wystąpienia na drogę sądową przed sądem powszechnym, ochrona jego interesów jest zabezpieczona. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie podzielił stanowiska Miasta Gliwice w jednym punkcie, dotyczącym bezprzedmiotowości postępowania sądowego z uwagi na zmianę kwestionowanego przez Wojewodę zapisu, co nastąpiło uchwałą z 12 stycznia 2023 r. Otóż kwestionowany zapis uchwały z 18 listopada 2021 r. funkcjonował w obrocie prawnym do chwili jego zmiany uchwałą z 12 stycznia 2023 r. i w tym zakresie wymagał oceny, co wyklucza bezprzedmiotowość postępowania.