III SA/Gl 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G.D. na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr PR.007.83.2020 w przedmiocie udzielenia wotum zaufania oddala skargę. Rada Miasta Ruda Śląska 27 sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr PR.007.83. 2020 w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta Ruda Śląska wotum zaufania. Uchwała ta została podjęta podczas sesji Rady Miasta 27 sierpnia 2020 r. w wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wotum zaufania Prezydentowi Miasta Ruda Śląska, podczas którego nie uzyskał on wymaganej większości głosów. Na 25 obecnych radnych, za przyjęciem uchwały głosowało 12 radnych, przeciw było 13, nikt nie wstrzymał się od głosu. Skargę do sądu administracyjnego na tę uchwałę wniosła G. D. (dalej: strona, skarżąca), żądając stwierdzenia jej nieważności. W skardze zarzuciła naruszenie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Prezydentowi Miasta Ruda Śląska i niesporządzenie uzasadnienia do uchwały, z którego wynikają przyczyny nieudzielenia wotum zaufania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że pełni funkcję Prezydenta Miasta Ruda Śląska. Jej kadencja trwa od 2018 r. Skarżąca przedstawiła Radzie Miasta raport o stanie gminy, który został poddany pod debatę i głosowanie w sprawie udzielenia Prezydentowi Miasta wotum zaufania. Potwierdza to porządek obrad XXV Sesji Rady Miasta. Uchwała w sprawie udzielenia Prezydentowi Miasta wotum zaufania nie uzyskała wymaganej liczby głosów. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Tymczasem nie sporządzono uzasadnienia do uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Prezydentowi Miasta. Następnie, Przewodnicząca Rady Miasta podpisała, w imieniu Rady, zaskarżoną uchwałę o innej treści i z innym uzasadnieniem, niż poddana pod głosowanie, zatem uchwała o nr. PR.0007.83.2020 nie była procedowana. Zdaniem strony skarżącej z treści art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W takim przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 u.s.g.). Strona powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania jest podjęta z mocy samego prawa i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nadto strona ma interes prawny do wniesienia takiej skargi, gdyż akt ten wpływa na jej sytuację prawną. Skarżąca podkreśliła również, że nie podjęto uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania z uwagi na kwestie polityczne, a nie kwestie merytoryczne, co świadczy o wykorzystaniu instytucji wotum zaufania instrumentalnie. Tym bardziej, że w trakcie debaty nad udzieleniem skarżącej absolutorium podane zostały informacje nieprawdziwe, a dotyczące m.in. poziomu zadłużenia miasta. W ocenie strony brak uzasadnienia uchwały stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji. Strona podniosła też, że organ stanowiący gminy usiłował naprawić swoje zachowanie poprzez podpisanie zaskarżonej uchwały, która zawiera uzasadnienie, lecz nie przeszła przez proces legislacyjny. W szczególności, nie została poddana pod głosowanie, nie została dodana do porządku obrad. W uzasadnieniu do uchwały nie wskazano motywów podjęcia uchwały o takiej treści, odwołano się jedynie do treści przepisów i do przebiegu głosowania. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem nieistniejącym, co wynika z wagi naruszeń przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu organ poinformował, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 października 2020 r. nr NPII.4131.1.815.2020, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Organ wniósł do tut. Sądu skargę na to rozstrzygnięcie, która jeszcze nie została rozstrzygnięta. Następnie powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowadministracyjnego, organ podniósł, że brak przyjęcia uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania jest jednoznaczny z przyjęciem uchwały o przeciwstawnej treści, tj. uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Oznacza to brak potrzeby dokonywania kolejnego głosowania w sprawie - tym razem nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania. Ta druga uchwała jest bowiem konsekwencją wyniku głosowania rady, które to głosowanie, odbywa się nie w sprawie przyjęcia uchwały, a w sprawie udzielenia wotum zaufania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej również P.p.s.a.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 4699/21 – utrzymał w mocy wyrok tut. Sadu z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 751/20, uchylający rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 11 października 2020 r. nr NPII.4131.1.815.2020, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z 27 sierpnia 2020 r. nr PR.007.83. 2020 w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta Ruda Śląska wotum zaufania. W tym miejscu wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dlatego też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4699/21. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał m.in., że: "(...) z przepisem art. 28aa u.s.g. powiązany jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Oba przepisy wzajemnie się uzupełniają, a ich treść wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (za udzieleniem wotum zaufania oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady gminy) lub negatywną (w głosowaniu nad uchwałą nie uzyskano bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy). Ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z tych uchwał nie tylko, że wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej uchwały, ale nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi (odpowiednio burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, gdyż takie "powtórne" głosowanie w tej sytuacji byłoby niewątpliwie istotnym naruszeniem prawa. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, może być tylko uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania ma zatem charakter szczególny, gdyż, jak to się określa często w judykaturze, jej źródłem jest swoiste zaniechanie uchwałodawcze organu gminy, które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21). Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 i WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21)." W dalszej części uzasadnienia wyroku NSA wskazał, że nie podziela poglądu, który zakłada, że skoro uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania powstaje z mocy prawa, to nie jest dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie (zob. wyroki WSA w Kielcach z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 525/21, z 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 675/21 i z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 773/21), z tego powodu, iż obowiązujące aktualnie przepisy nie wskazują wymogów formalnych co do sposobu utrwalenia powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W tej sytuacji za dopuszczalne NSA uznał, zarówno sporządzenie odpowiedniej informacji o wyniku głosowania i nieprzyjęciu uchwały o udzieleniu wotum zaufania w protokole z sesji organu uchwałodawczego gminy, jak też potwierdzenie przez przewodniczącego rady gminy powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie w formie pisemnej odrębnego dokumentu o charakterze porządkowym. Zdaniem NSA: "Nie można pominąć w tym miejscu ogólnej konstatacji, że podpisany przez przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy dokument nie stanowi uchwały sensu stricto, lecz jest jej swoistym odpisem przygotowanym już po ustaleniu wyników głosowania. W orzecznictwie znaczenie prawne tego dokumentu określa się jako "wtórne" w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia (przegłosowania) uchwały przez członków organu kolegialnego. De facto uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba radnych. W przypadku uchwały negatywnej o nieudzieleniu wotum zaufania z jej powstaniem z mocy prawa mamy do czynienia wówczas, gdy za przyjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie opowie się wymagana większość członków rady gminy, skoro jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Dowodem na to, że głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/2008). Podpisanie uchwały jedynie odzwierciedla wolę, którą wyraziła rada gminy. Pierwszoplanowy będzie wobec tego protokół z posiedzenia rady gminy, w którym zawarty został wynik głosowania (tak zwłaszcza w doktrynie A.Szewc w: G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Wyd. IV, Lex 2012). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dopuszczalnym sposobem uzewnętrznienia przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w którym wprowadzono specyficzne rozwiązanie polegające na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), jest pisemne zredagowanie dokumentu odzwierciedlającego treść negatywnej uchwały. Takie działanie przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy, pod warunkiem prawidłowego zastosowania zasad techniki w procesie stanowienia aktów prawnych, nie może być w żadnym razie postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21 i z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21) potwierdzenie przez przewodniczącego rady powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie odrębnego dokumentu w formie pisemnej ma charakter porządkowy, gdyż eliminuje ewentualne wprowadzenie w błąd organu nadzoru i osoby trzecie co do podjęcia pozytywnej uchwały udzielającej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, przez co należy uznać ją za dopuszczalną, tym bardziej, że uchwała ta może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W kontekście powyższych uwag należało uznać za bezzasadne zarzuty skargi. W wyżej wskazanym prawomocnym wyroku dokonano już oceny spornej uchwały i uznano, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym argumentacja zawarta w skardze nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.