III SA/Gl 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Marek Kołaczek Sędzia WSA Małgorzata Jużków Protokolant : sekr. sąd. Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r., na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] przedmiocie obrotu alkoholami oddala skargę. W piśmie z [...] skierowanym do Starostwa Powiatowego w G. J. K. domagał się stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważności decyzji wydanej przez Urząd Miejski w K. zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu gastronomicznym oraz przyległym "ogródku piwnym" zlokalizowanym w K. przy ul. [...]. W jego ocenie decyzja była niegodna z prawem, bowiem przed jej wydaniem organ nie skonsultował się ze stronami, których bezpośrednio dotyczyły wynikające z niej skutki. Zmuszono sąsiadów do znoszenia uciążliwości związanych z działalnością lokalu gastronomicznego, a zwłaszcza "ogródka piwnego". Nie ujawniono im treści decyzji, wobec czego wnioskodawca nie wie, czy określono w niej godziny działalności lokalu, warunki zabezpieczenia otoczenia przed hałasem. Po interwencji wnioskodawcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w celu zbadania legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych na posesji przy ul. [...]. Także Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. zawiadomiła wnioskodawcę, iż wystąpiła do Policji i Straży Miejskiej o dokonanie kontroli działalności ogródka piwnego. Dalej stwierdził, iż wskutek działalności ogródka piwnego i związanymi z tym uciążliwościami jego własna, nieruchomość przy ul. [...] znacznie straciła na wartości, a komfort jego życia uległ wyraźnemu pogorszeniu. Zatem domagał się nie tylko stwierdzenia nieważności decyzji, ale także odszkodowania z tytułu wydania wadliwej decyzji i utraty komfortu życia. Postanowieniem z [...] wydanym na podstawie Starosta G. art. 123 w związku z art. 65 § 1 Kpa przekazał wniosek p. J. K. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., które decyzją z [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] zezwalających p. J. Ś. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, zawierających powyżej 4,5% alkoholu do 18% i powyżej 18 % alkoholu w lokalu o nazwie "[...] " w K. przy ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji powołało art. 157 § 3 Kpa, zaś w uzasadnieniu stwierdziło, iż zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie, które musi pochodzić od strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, a więc od osoby, której interesu prawnego dotyczy postępowanie. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją administracyjną była sprawa zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ubiegać się o nie mogła tylko osoba składająca stosowny wniosek. Zaś w decyzji orzekającej o zezwoleniu nie rozstrzyga się o prawach czy obowiązkach właścicieli nieruchomości sąsiadującą z tą, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza połączona ze sprzedażą alkoholu. Dalej Kolegium stwierdziło, iż efektem prowadzenia takiej działalności mogą być zakłócenia porządku publicznego, które naruszają sferę spraw osobistych osób trzecich w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy. Nie decydują jednak o naruszeniu interesu prawnego lecz o naruszeniu interesu faktycznego. A to nie wystarcza, by uzyskać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwoleń na sprzedaż alkoholu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. K. nie zgodził się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a dotycząca pojęcia strony postępowania administracyjnego. W jego ocenie to Urząd Miejski w K. pozbawił go praw strony pomijając go w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie pismem zawierającym zapytanie o zaopiniowanie proponowanej zmiany architektury okien niejako "z urzędu" przyznał mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji lokalu gastronomicznego. Przy czym zatajono przed nim fakt, iż zmiana okien będzie połączona w uruchomieniem lokalu gastronomicznego. Powtórzył zarzuty, przytoczone już we wniosku, a dotyczące uciążliwości związanych z funkcjonowaniem lokalu gastronomicznego, a zawłaszcza ogródka piwnego i ich wpływu na wartość jego nieruchomości. Te fakty miały świadczyć o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym funkcjonowania lokalu gastronomicznego. Zarzucił organom administracji publicznej nieprzestrzeganie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na końcu wyraził sprzeciw przeciwko uznaniu za stronę postępowania osobę prowadzącą lokal "[...]". Ta osoba była stroną w konflikcie między nim, a Urzędem Miejskim w K.. Za nieuprawnione uznał powiadomienie jej przez Kolegium o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji. Domagał się załatwienia sprawy i to w taki sposób, by w przyszłości nie powtórzono popełnionych błędów i nie narażano nikogo na podobne problemy. Zaskarżoną decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją pierwszą decyzję. Odpowiadając na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymało w całości swoje stanowiło zawarte w pierwszej decyzji i przytoczoną tam argumentację. Raz jeszcze podkreśliło, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa wydania p. Ś. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Stroną takiego postępowania jest jedynie przedsiębiorca, który taka sprzedaż zamierza prowadzić lub już ją prowadzi. Nie jest nią właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której sprzedaż napojów alkoholowych ma być lub jest prowadzona. Natomiast zakłócenia porządku publicznego mogą naruszać sferę uprawnień osobistych właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wiec sferę interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie wpływają na zakres korzystania przez niego z własności. Dalej podkreśliło, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być tylko strona postępowania zakończonego decyzją podlegającą weryfikacji. Pan K. stroną tego postępowania o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie był, zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających na te sprzedaż nie mógł uczestniczyć w charakterze strony. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego p. J. K. powtórzył zarzuty sformułowane już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o zatajeniu przed nim przyczyn wprowadzenia zmian w budynku chlewni, zaadaptowanym ostatecznie na potrzeby lokalu gastronomicznego, który w jego ocenie jest uciążliwą inwestycją, a więc inwestycją niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzenno. Jednak dopóki działalność gastronomiczna ograniczyła się do zamkniętego lokalu nie stanowiła problemu, z którym skarżący nie był w stanie się zgodzić. Uruchomienie ogródka piwnego zmieniło sytuację, a działalność lokalu stała się o wiele bardziej głośna i uciążliwa i często kończy się o 4 rano. Podkreślił, iż interwencje policji nie przynoszą zmiany tej sytuacji, a on nie chce ciągle wyręczać organów władzy w ich powinnościach. Dalej zarzucił organowi administracji publicznej niewyjaśnienie sprawy, czym naruszył art. 1 i 2 i 19 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie sprawy, która nie jest sporem między skarżącym i właścicielem sąsiedniej nieruchomości lecz sporem między skarżącym, a Urzędem Miejskim w K. W konkluzji domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w K. "na prowadzenie uciążliwej działalności gospodarczej" i spowodowania wypłacenia mu odszkodowania od Urzędu Miejskiego w K. z tytułu narażenia na stres, utratę zdrowia, bezsenność, kosztowne leki i konieczność wymiany wszystkich okien na dźwiękochłonne oraz obniżenia wartości jego nieruchomości – w wysokości [...] PLN. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o odrzucenie skargi. Podtrzymało w całości swoją decyzję i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 6 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zaś organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Dalej wskazać należy, iż w myśl art. Art. 14. 1 i 2 cytowanej ustawy przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". Spółka kapitałowa w organizacji może podjąć działalność gospodarczą przed uzyskaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców. Wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Zasady wpisu do rejestru przedsiębiorców określają odrębne przepisy. Ponadto, zgodnie z art. 15 na zasadach określonych w ustawie podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej może wiązać się dodatkowo z obowiązkiem uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji albo wpisu do rejestru działalności regulowanej, z zastrzeżeniem art. 75. Przytoczony art. 75 powołanej wyżej ustawy przewiduje m. in. iż uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, z późn. zm.). Zatem przechodząc na grunt ostatnio wskazanej ustawy przytoczyć przyjdzie art. 18 ust. 1 i 2 mówiący o tym, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Takie zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 art. 18 organ zezwalający wydaje oddzielnie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika wyraźnie, iż zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się tylko na wniosek przedsiębiorcy zamierzającego prowadzić taką sprzedaż i tylko on jest stroną takiego postępowania administracyjnego. Przy czym podkreślić należy, iż prowadzenie lokalu gastronomicznego nie wymaga szczególnej zgody, zgody wymaga jedynie sprzedaż i podawanie w nim napojów alkoholowych. Art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, czyli na normie prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący J. K., w związku z zakłócaniem porządku przez osoby pijące alkohol w pobliżu jego miejsca zamieszkania, ma określony interes faktyczny związany z pozbawieniem możliwości zakupu napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym "[...]" i usytuowanym przy nim "ogródku piwnym". Nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony u skarżącego w postępowaniu objętym dyspozycją art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika między innymi z faktu, że decyzja o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych może być skierowana jedynie do P. J. Ś. A w konsekwencji tylko w stosunku do niej można wydać decyzję administracyjna stwierdzającą nieważność wcześniej wydanych decyzji zezwalających jej na sprzedaż napojów alkoholowych. Adresatem tej decyzji nie może być natomiast skarżący. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 10 sierpnia 1998 r., II SA 742/98, oraz w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r., II SA/Ka 564/99. Informacje przekazywane przez P. J. K. zamieszkałego na sąsiedniej w stosunku do usytuowaniu lokalu "[...]" nieruchomości odnośnie zakłócania porządku publicznego w ogródku piwnym lub samym lokalu gastronomicznym, bądź jego bezpośrednim sąsiedztwie mogły być podstawą wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu w sprawie cofnięcia P. J. Ś. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo natomiast ustaliło, że skarżący, który wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych "zezwalających na działalność lokalu gastronomicznego" a w istocie, jak wyżej wskazano, zezwalających na sprzedaż w nim napojów alkoholowych nie mógł być stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za przyznaniem mu przymiotu strony nie przemawiał także art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Żądania skarżącego dotyczyły nie tyle korzystania z jego nieruchomości, co ograniczenia możliwości korzystania przez najemcę z sąsiedniej nieruchomości w sposób przez skarżącego pożądany, tj. poprzez pozbawienie go możliwości prowadzenia lokalu gastronomicznego lub co najmniej pozbawienia możliwości sprzedawania w nim napojów alkoholowych. Skarżący zmierzał do osiągnięcia korzystnego dla siebie skutku, chociaż z art. 140 Kodeksu cywilnego nie wynikało jego prawo do zadania ograniczenia najemcy sąsiedniej nieruchomości w sposobie wykonywania umowy najmu. Dalej wskazać przyjdzie, iż spory o wykonywanie własności, zakłócanie wykonywania tej własności, immisje są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie organu administracji publicznej i sądy administracyjne. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Cytowany powyżej art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia, np. gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast z drugimi, gdy - zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem - np. strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Również żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym. Skoro skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych - zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nr [...] , nr [...] i nr [...] udzielonych przez Prezydenta Miasta K. p. J. Ś. [...]. Z powyższego wynika również, iż błędne jest stanowisko skarżącego, jakoby spór o działalność lokalu gastronomicznego "[...]", prowadzonego przez p. J. Ś. dotyczył tylko jego i Urzędu Miejskiego w K.. Ewentualna decyzja stwierdzająca nieważność udzielonych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych bezpośrednio rzutowałaby na sferę praw p. Ś. i ograniczałaby zakres prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Odmówienie skarżącemu prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających p. Ś. na sprzedaż napojów alkoholowych zwalnia sąd z konieczności omówienia zasadności i legalności tych decyzji, w tym ich zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami Prawa budowlanego. Zwłaszcza, iż w tym zakresie nie wypowiedziało się także, z przyczyn podmiotowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na końcu wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w świetle art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach nie jest władny nakazać organowi administracji publicznej wypłacenie skarżącemu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości i zadość uczynienie za hałas, pogorszenie warunków życiowych. Ta kompetencja przysługuje sądom powszechnym. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jako niezasadną, oddalono.