III SA/Gl 509/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy "A" na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z 28 grudnia 2017 r. Gmina "A" (dalej zwana Gminą lub Skarżącą), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] r. nr [...] w sprawie utrzymania w mocy decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] r. nr [...]w sprawie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. W skardze tej Gmina zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała, że jest on w pełni uzasadniony albowiem wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W dalszej części Gmina wyjaśniła, że zgodnie z uchwalonym budżetem na 2017 r. jej dochody zostały ustalone na łączną kwotę [...] zł. Natomiast wydatki budżetu ustalono na łączną kwotę [...] (Rb – NDS – według sprawozdania o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do 30 września 2017 r.). Z kolei planowany budżet na 2018 rok przewiduje dochody budżetu w wysokości [...] zł, w tym dochody bieżące w kwocie [...] zł; wydatki budżetu w wysokości [...] zł, w tym wydatki bieżąc w kwocie [...] zł jako źródła pokrycia planowanego deficytu wskazała zaciągane kredyty i pożyczki. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wydała pozytywną opinie o możliwości sfinansowania deficytu w wysokości [...] zł, przedstawionego w projekcie uchwały budżetowej na 2018 rok. Gmina wskazała, że jako źródłem pokrycia deficytu będą planowane do zaciągnięcia kredyty w wysokości [...] zł i planowane pożyczki w wysokości [...] zł. Regionalna Izba Obrachunkowa w uzasadnieniu uchwały nr [...] z [...] r. zwróciła uwagę, że w przypadku wystąpienia okoliczności, niewskazanych w przedłożonym projekcie, w tym niezrealizowania dochodów roku 2017 w wysokości przyjętego przewidywanego wykonania, sytuacja finansowa Gminy może ulec zmianie i tym samym możliwość zaciągnięcia nowych zobowiązań może być organiczna. Opinia zawarta w uchwale była pozytywna, niemniej jednak zawarte w niej było zastrzeżenie ujęte w opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy "A" projekcie uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na lata 2018-2024. W dalszej części Skarżąca poinformowała, że na dzień 30 września 2017 r. (III kwartał) jej zobowiązania (kredyty i pożyczki) wynosiły [...] zł. Wydatki bieżące na 2017 r. i na lata następne zostały zaplanowane w wysokości niezbędnej do realizacji zadań gminy, na miarę możliwości finansowych i przy zachowaniu wymagań wynikających z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej zwana u.f.p.). Wydatki majątkowe zaplanowano głównie na zadania inwestycyjne, biorąc pod uwagę przede wszystkim możliwość pozyskania środków z zewnątrz, oraz na najpilniejsze potrzeby jednostek podległych gminie. W roku 2017 i w latach następnych, zgodnie z Wieloletnim Planem Finansowym, Gmina do 2020 r. realizować będzie projekt związany z budową kanalizacji w W., Z. i kolonii K.; projekt związany z przebudową wodociągu w kamienicy polskiej, O. i Z., przebudową stacji uzdatniania wody w R.– budową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci wodociągowej oraz budową zbiornika retencyjnego wody na stacji uzdatniania wody. Łączne nakłady finansowe na te przedsięwzięcia wyniosą [...]zł. Ponadto Gmina wskazała, że w celu spełnienia przez nią relacji z art. 243 u.f.p. konieczne jest monitorowane wielkości przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej, w tym przede wszystkim wykonania dochodów oraz utrzymana zakładanego poziomu wydatków bieżących. Gmina zwróciła też uwagę, że nie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje dla niej daleko idące konsekwencje, m.in. brak możliwości realizacji wieloletniej prognozy finansowej oraz budżetu j.s.t., a także zagrożenie w zapewnieniu realizacji zadań publicznych przez j.s.t. i w konsekwencji konieczność opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Konieczność wykonania zaskarżonej decyzji i w związku z tym zaciągnięcie kolejnego kredytu będzie stanowić niebezpieczeństwo dla gospodarki finansowej gminy, gdyż brak jest środków w budżecie na zabezpieczenie spłaty rat i odsetek w kolejnych latach. Na koniec podkreśliła, że jest jednostką samorządu terytorialnego która rządzi się swoimi prawami, nie ma pełnej swobody w dysponowaniu środkami pieniężnymi i nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie kwoty nałożonej korekty, a egzekucja narazi ją na nieodwracalne straty. Konieczność bowiem zwrotu przez nią środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków unijnych w wysokości określonej w decyzji wiązałaby się z przesunięciem środków finansowych przewidzianych w budżecie na zadania własne gminy, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań, nałożonych ustawą, na rzecz mieszkańców gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. – sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przepisu tego wynika, że sąd może wstrzymać wykonanie danego aktu administracyjnego uzależniając to od zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności albo w drodze egzekucji administracyjnej albo w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. "Niebezpieczeństwo" zaistnienia "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" musi wynikać z racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu w czasie zawisłości skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym, aby ocena Sądu nastąpiła, zainicjowana złożonym wnioskiem o wstrzymanie, strona winna uzasadnić ten wniosek powołując się na określenie okoliczności faktycznych, ewentualnie uprawdopodobnić możliwość ich wystąpienia działając we własnym interesie. Konieczna jest również spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że z tak brzmiących przepisów wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a w konsekwencji tego przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Istotny jest również fakt, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tym bardziej, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione jest uznaniu Sądu i może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Sądu zasadności wstrzymania aktu wiąże się z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia przez skarżącą wniosku wykazującego potrzebę wstrzymania wykonania aktu, zwłaszcza, że na tym etapie postępowania Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd bierze pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez Skarżącą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05). Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu, Skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Gminy "A" w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty [...] zł tytułem korekty finansowej za nieprawidłowości w trakcie realizacji projektu. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów danej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 u.f.p.) Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, zawiera plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy ogólne i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości i nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Funkcją rezerw jest jednak przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lipca 2011r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Przedstawiona we wniosku argumentacja wskazuje, że ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby trudności w prawidłowej realizacji ciążących na jednostce samorządu terytorialnego zadań, a także konieczność dokonania przesunięć środków finansowych przeznaczonych na realizację innych zadań, zaplanowanych w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji jednostki. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając zatem na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz wysokość wymaganej do zwrotu kwoty dofinansowania nie może ujść uwadze, że wypłata żądanej należności z budżetu gminy spowoduje konieczność uzyskania środków finansowych na realizację bieżących zadań z innych źródeł, tj. konieczne będzie sięgnięcie do środków zgromadzonych na inne cele, bądź ich pozyskanie z zewnętrznych źródeł finansowania. Skarżąca wykazała, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące zamieszkującej na terenie gminy ludności. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej Skarżącej przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. Dlatego też, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.