III SA/Gl 520/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania B.K. (dalej: strona, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję z [...] r., nr [...]; [...] Prezydenta Miasta B., którą przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 47,84 zł miesięcznie (w tym ryczałt 25,82 zł) na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. B.K. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, potwierdzony przez zarządcę domu co do wysokości wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w kwocie 165,40zł, wraz z deklaracją o wysokości jej dochodów i zaświadczeniem z ZUS o wysokości wypłacanego świadczenia. Z-ca Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej i Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B.decyzją nr [...]; [...] z [...] r., stwierdził, że B.K. spełnia ustawowe kryteria i przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości 47,84 zł miesięcznie (w tym ryczałt 25,82 zł) na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 2, art. 3, art. 4, art.. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 180). W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego w kwocie 47,84 zł miesięcznie. Wskazał, że miesięczne wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu wynoszą 91,08 zł. Wydatki z tytułu braku co wynoszą 90,78 zł, wydatki z tytułu braku c.c wynoszą 10,65 zł, a wydatki z tytułu braku instalacji gazu przewodowego wynoszą 5,33 zł. Ogólne wydatki mieszkaniowe wynoszą 197,84 zł. Maksymalna wysokość dodatku mieszkaniowego zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy wynosi 138,49 zł. Dalej podał, że średni miesięczny dochód na osobę wynosi 1000,00 zł i tyle wynosi najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku. Dochód na 1 osobę nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego dochodu wynoszącego 175% najniższej emerytury. Dodatek mieszkaniowy na rodzinę 1-osobową jest różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie, a 15 % łącznego dochodu i wynosi w tym przypadku 47,84 zł. Strona wniosła od tej decyzji odwołanie, w którym oświadczyła, że nie zgadza się z wysokością przyznanego dodatku. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. i przekazał sprawę organowi odwoławczemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ wskazał, że strona złożyła w dniu [...] r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku stwierdziła, że jest właścicielem lokalu o pow. użytkowej 34,09 m2, w którym brak jest centralnie dostarczanej ciepłej wody, brak centralnego ogrzewania oraz instalacji gazu. Lokal nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochody gospodarstwa domowego za 3 miesiące wynoszą 3 000,00 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie wynosi 165,40 zł, a po przeliczeniu do wydatków w mieszkaniowym zasobie gminy wynosi 91,08 zł. Wydatki mieszkaniowe, powiększone o ryczałt za brak centralnego ogrzewania, ciepłej wody i instalacji gazowej wynoszą ogółem 197,84 zł. W deklaracji o dochodach podano, że dochody strony w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynoszą 3 000,00 zł. zł., a miesięcznie wynoszą 1000,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Organ przytoczył regulacje dotyczące obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę miedzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Natomiast w myśl ust. 2 pkt 2 tego artykułu, jeżeli miesięczny dochód , o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy , dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Zgodnie z art. 6 ust. 8 cyt. ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego , należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy; 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto stawkę 1 m 2 obliczoną na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany stawek czynszu za lokale mieszkalne z zasobu mieszkaniowego Gminy B.. oraz w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta B.". Stawka bazowa wynosi 3,64 zł, a przy zastosowaniu wskaźników za położenie lokalu, wyposażenie i strefę zamieszkania wynosi 2,25 zł . Z kolei, stosownie do treści art. 6 ust. 10 ww. ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ wskazał, że najniższa emerytura w dacie składania wniosku wynosiła 1000,00zł, a 125% tej kwoty wynosi 1 250, zł. Na koniec organ powołał regulacje zawarte w § rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych odnoszące się do zasad obliczenia ryczałtu na zakup opału. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że ogółem wydatki mieszkaniowe strony wraz z ryczałtami wynoszą 197,84 zł. Dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę pomiędzy ogólnymi wydatkami na powierzchnię normatywną pomniejszonymi o 15 % dochodu strony, tj. 1000,00 zł. Dodatek mieszkaniowy wynosi zatem 47,84 zł. miesięcznie. Podsumowując organ stwierdził, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wysokość dodatku mieszkaniowego należnego stronie została ustalona w prawidłowej wysokości. W konsekwencji zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Strona, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wyraziła swoje niezadowolenie i oświadczyła, że nie zgadza się z decyzją oraz domaga się przyznania pełnego dodatku. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, w piśmie z 4 września 2018 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę z dnia [...]r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym określeniu dochodu Skarżącej wskutek pominięcia rozbieżności pomiędzy wysokością przychodów brutto a kwotą do wypłaty (netto), 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, której rozstrzygnięcie i uzasadnienie są sprzeczne z przepisami prawa. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Strona w piśmie z dnia 17 września 2018 r. przedstawiła odmienny od organu sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego, który jej zdaniem powinien wynosić 115,78 zł, a podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego powinny być wydatki faktycznie ponoszone w kwocie 165,40zł. Dodatek mieszkaniowy powinien być powiększony o ryczałt w wysokości 106,76 zł z tytułu braku c.o., cc, i gazu. Pismo pełnomocnika skarżącej oraz pismo skarżącej zostały odczytane na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. w nieobecności organu odwoławczego prawidłowo powiadomionego o terminie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementem koniecznym prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest. jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest niezrozumiała, nieczytelna, niejasna, a przede wszystkim nie wynika z niej aby tok rozumowania organów był zgodny z przytoczonymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń co do stanu faktycznego, czy dokonano prawidłowej subsumpcji, jaki był tok rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywy rozstrzygnięcia. Przedstawione przez organy wyliczenie dodatku mieszkaniowego w ocenie Sądu - nie pozwalają kategorycznie uznać, że dodatek mieszkaniowy został prawidłowo obliczony. Organ I instancji przedstawił jedynie wyliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego bez przyporządkowania i odniesienia do mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie można stwierdzić na jakiej podstawie organ ustalił poszczególne kwoty w punkcie 1 i 4 uzasadnienia decyzji. Nie można stwierdzić jaki ryczałt w kwocie 25,82 zł wchodzi w skład przyznanego dodatku mieszkaniowego w wysokości 47,84 zł i w jaki sposób został wyliczony oraz dlaczego stanowi jego część. Z kolei, decyzja SKO również nie wyjaśnia tych wątpliwości. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale bez powiązania ich ze stanem faktycznym w sprawie. Przywołał również przepisy zawarte w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, ale nie wyjaśnił dlaczego. Uzasadnienie prawne powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Podsumowując, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołuje treść szeregu przepisów ustawy, ale bez powiązania ich z wyliczeniami przyznanego dodatku mieszkaniowego. Wskazuje ogólnie na przepisy bliżej nieokreślonego rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów (brak publikatora), którego organ I instancji nawet nie powołał w wydanej decyzji. Organ odwoławczy również nie wyjaśnił jaki ryczałt w wysokości 25,82 zł zawiera przyznany stronie dodatek mieszkaniowy. Nie wyjaśniono dlaczego pominięto wydatki na mieszkanie potwierdzone przez zarządcę w kwocie 165,40 zł. Decyzja powinna być przekonująca przede wszystkim dla jej adresata, ale także dla Sądu w razie jej kontroli. Tymczasem z podanych wyżej przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymykają się spod kontroli Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Organ uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to z art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w sposób niejasny i niezrozumiały wskazano motywy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie zostały w sposób przejrzysty wyjaśnione i uzasadnione wyliczenia organu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu, organ będzie miał na uwadze wykładnię tego przepisu dokonaną w wyroku NSA z 22 marca 2018 r. w sprawie skarżącej o sygn. I OSK 1029/16. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.