III SA/Gl 521/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. nr [...] , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w lokalu położonym przy ul. [...] w C. prowadzonym przez A. S.. W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) Przedstawiając stan faktyczny organ wyjaśnił, że Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] r. udzielił A.S. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w lokalu położonym przy ul. [...] w C. , stwierdzając, że strona spełniła wszystkie wymogi określone ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Gmina C. wniosła odwołanie od tej decyzji kwestionując posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Argumentując, że Gmina C. jest właścicielem tego lokalu, a zawarta umowa dzierżawy nie przewidywała sprzedaży alkoholu, nadto lokal znajduje się w parku, zatem udzielenie zezwolenia jest niezgodne z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zależy od spełnienia przez wnioskodawcę konkretnych wymogów określonych w ustawie precyzujących np. treść wniosku o wydanie zezwolenia oraz załączniki, które należy do niego dołączyć. Zdaniem organu strona spełniła te wymogi i wniosek o wydanie zezwolenia został sporządzony prawidłowo zgodnie z treścią art.18 ust 5 omawianej ustawy. Stosownie też do brzmienia art. 18 ust 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wniosku o wydanie zezwolenia strona dołączyła wymagane dokumenty, w szczególności dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Tytuł prawny stanowi bowiem dołączona do akt umowa dzierżawy nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w C. zawarta pomiędzy Wójtem Gminy C. , a A. S. Umowa została zawarta na okres 25 lat i z akt sprawy nie wynika aby została wypowiedziana. 3) zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym; 4) decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 i 1893 oraz z 2016 r. poz. 65). W niniejszej sprawie odwołujący posiada tytuł prawny do lokalu, w którym ma być sprzedawany alkohol. Tytuł prawny stanowi bowiem dołączona do akt umowa dzierżawy nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w C. zawarta pomiędzy Wójtem Gminy C., a A.S. . Umowa została zawarta na okres 25 lat i z akt sprawy nie wynika aby została wypowiedziana. Z kolei z § 4 ust. 3 umowy dzierżawy nieruchomości nr [...] zawartej pomiędzy A. S., a Gminą C. wynika, że wszelkie spory na tle wykonywania umowy rozstrzygać będzie właściwy sąd dla siedziby wydzierżawiającego. Stąd też jeżeli Gmina stoi na stanowisku, że wnioskodawca nie wywiązuje się z postanowień umowy winna wystąpić na drogę sadową czy też wypowiedzieć umowę. Natomiast kwestie te nie mogły być podstawą do odmowy wydania administracyjnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ponieważ w dacie wydawania zezwolenia wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do lokalu. Kolegium zauważyło, że określenie listy załączników zawarte w omawianym przepisie jest enumeratywne stąd też organ podejmując decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie może tej listy rozszerzać lub zawężać. Nie można zgodzić się więc, że załączniki wymienione w tym przepisie mają charakter dowodów podlegających ocenie organu. Zdaniem Kolegium tylko te wymienione przesłanki ustawowe stanowią okoliczności, których niespełnienie pociąga za sobą skutek w postaci odmowy wydania zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: 1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na skutek : 1) błędnego ustalenia, iż to umowa dzierżawy nieruchomości nr [...] z 23 lipca 2013 r. stanowi wystarczający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu, z pominięciem obowiązującej umowy najmu lokalu użytkowego nr [...] z 29 sierpnia 2011 r. oraz pozostałych dowodów dot. przetargu na najem lokalu użytkowego, 2) nienależytej oceny dowodów, a to umowy najmu lokalu użytkowego nr [...] z 29.08.2011 r., dokumentacji z przetargu na najem lokalu użytkowego, tj. ogłoszenia o pisemnym przetargu nieograniczonym na najem lokalu użytkowego z 1.07.2011 r. oferty wnioskodawcy na najem lokalu użytkowego z 5.07.2011 r., w szczególności pominięcie oceny dowodu w postaci umowy najmu lokalu użytkowego z 29 sierpnia 2011 r. wraz aneksem, wskazującej jednoznacznie na sposób korzystania z przedmiotu najmu ograniczony do sprzedaży wyrobów cukierniczych, 3) nie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zebranych dowodów oraz twierdzeń i zarzutów skarżącego, podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a przez to sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odpowiadającego wymogom wynikającym z art. 107 ust. 3 k.p.a., II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 18 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przepis ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu będącym przedmiotem umowy najmu, w szczególności przyjęcie, iż tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, w którym mowa w w/w przepisie oznacza jakikolwiek tytuł prawny niewskazujący na możliwość sprzedaży w tym lokalu napojów alkoholowych, - art. 14 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie stoi na przeszkodzie wydaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dopuszczenie do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie parku w C. nie wyznaczonym uchwałą Rady Gminy C. jako miejsce do ich spożycia na miejscu w punktach sprzedaży tych napojów, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 846, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Osią sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustaleń właściwych organów administracji publicznej dotyczących spełnienia przez A.S. ustawowych warunków stanowiących przesłankę udzielenia mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w lokalu położonym przy ul. [...] w C. . Zdaniem organów wnioskodawca wykazał, iż posiada tytuł prawny do wskazanego wyżej lokalu w postaci umowy dzierżawy nr [...] z [...] r. Odmienne stanowisko zajęła Gmina . sierpnia 2011 r., dokumentację z przetargu na najem lokalu użytkowego, tj. ogłoszenia o pisemnym przetargu nieograniczonym na najem lokalu użytkowego z 1 lipca 2011 r. oraz ofertę wnioskodawcy na najem lokalu użytkowego z 5 lipca 2011 r., z których to dokumentów wynika, ze najemca w spornym lokalu będzie prowadził działalność gospodarczą w postaci sprzedaży wyrobów cukierniczych własnej produkcji. Stosownie do treści art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest, po uzyskaniu zezwolenia, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. Ta regulacja prawna oznacza, że dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia, jest warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia. Zgodnie z powołanym art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak tytułu prawnego do lokalu uniemożliwia prowadzenie w nim sprzedaży napojów alkoholowych tym samym, organ udzielający zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zobligowany jest, opierając się również na przepisach prawa cywilnego, rozstrzygnąć na podstawie dokumentów i zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy podmiot ten legitymuje się skutecznym erga omnes tytułem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r. o sygn. akt IIGSK 371/09 oraz z 15 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 853/10 i II SA/Po 854/10 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy w przypadku powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę stosownego tytułu prawnego do lokalu wynikającego z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, ma on obowiązek przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalić czy wnioskodawca posiada skuteczny również wobec osób trzecich tytuł prawny do tego lokalu. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje pojęcia "tytuł prawny do lokalu", wobec czego w grę wchodzi znaczenie tego pojęcia, jakie wynika z systemu prawa, tworzonego przez całokształt obowiązujących przepisów. Stąd też pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może to być zarówno tytuł o charakterze prawno-rzeczowym (własność, wieczyste użytkowanie), jak i tytuł o charakterze obligacyjnym, wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy (por. wyrok WSA z 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 436/11 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca podniósł, iż legitymuje się tytułem prawnym do lokalu o charakterze obligacyjnym. Przedstawił umowę dzierżawy nr [...] z 23 lipca 2013 r. Organy uznały, że jest to dokument wystarczający w świetle treści art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ogóle nie zbadały dokumentacji przedłożonej przez skarżącą Gminę. Nie oceniły przedłożonej umowy w kontekście przedłożonego przez Gminę materiału dowodowego, a zwłaszcza zapisów nadal obowiązującej umowy najmu lokalu użytkowego nr [...] z 29 sierpnia 2011 r. Tymczasem § 2 ust. 1 umowy najmu stanowi: "Wynajmujący oddaje Najemcy do używania lokal użytkowy (...) a Najemca lokal ten przyjmuje w najem dla celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie prowadzenia sprzedaży wyrobów cukierniczych własnej produkcji". Nie bez znaczenia jest również podnoszony przez Gminę fakt, że umowa ta została zawarta po przeprowadzeniu przetargu nieograniczonego na najem lokalu i w ogłoszeniu o przetargu jako "Kryteria wyboru oferty" Wójt Gminy C. ustalił kryterium w brzmieniu : rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej w lokalu, przy czym preferowana będzie działalność w zakresie handlu i usług z wyłączeniem sprzedaży wyrobów alkoholowych, przemysłowych i salonów gier oraz każdej innej działalności charakteryzującej się uciążliwością dla otoczenia. Powyższe warunki zaakceptował najemca A. S. w swojej ofercie z 5.07.2011 r. Słusznie też wskazała skarżąca Gmina, że organy nie dokonały także prawidłowej oceny umowy dzierżawy nieruchomości. Pominęły cel jej zawarcia, wynikający z § 2 ust. 1, który stanowi, że umowa została zawarta w celu rozbudowy i adaptacji budynku na cukiernię "[...] " w C. . Nadto po rozbudowie dotychczasowego budynku gminnego na podstawie umowy dzierżawy, wnioskodawca A. S. podpisał Aneks Nr 1 do umowy najmu lokalu użytkowego z 17 stycznia 2016 r., potwierdzając tym samym, iż to umowa najmu lokalu użytkowego jest tytułem prawnym do zajmowania lokalu na potrzeby prowadzenia cukierni wraz z wynikającymi z niej ograniczeniami wyżej wskazanymi. (§1 pkt 2 Aneksu). Kwestie te powinny być rozważone przez organy. Ponadto, słusznie wskazała skarżąca Gmina, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej okoliczności, iż budynek, w którym aktualnie funkcjonuje [...] " - znajduje się na terenie parku w centrum C. . Zaś Rada Gminy C. 4 lipca 2006 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu korzystania z parku wraz z placem zabaw przy ul. [...] w C. . W regulaminie wskazano m.in., iż "na terenie parku i placu zabaw zabrania się spożywania napojów alkoholowych, z wyjątkiem imprez plenerowych, w ramach których sprzedawany jest alkohol do spożycia w miejscu sprzedaży, w ramach jednorazowych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Zatem wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należało rozważyć także w świetle brzmienia art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi: "2a. Zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów." W tym miejscu podkreślić należy, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i znajduje zastosowanie do postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzyły zebranego materiału dowodowego w sprawie. Słusznie też wskazała skarżąca Gmina, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów wskazanych przez skarżącą Gminę, w szczególności zaś nie odniósł się do umowy najmu lokalu użytkowego, dokumentacji z przetargu na najem lokalu użytkowego, ani do podjętej uchwały z 4 lipca 2006 r. Nr [...], w sprawie regulaminu korzystania z parku wraz z placem zabaw przy ul. [...] w C. . Słusznie zatem wskazała strona skarżąca, że zaskarżona decyzja narusza również określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy. Reasumując w ocenie Sądu stanowisko organów jest przedwczesne, niepoparte w dostateczny sposób zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, albowiem do wniosku nie wystarczy dołączenie tytułu prawnego w postaci jakiejkolwiek umowy, gdyż umowę tę trzeba zbadać w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd i ponownie rozpozna wniosek, zaś w uzasadnieniu decyzji odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu Gminy od decyzji pierwszoinstancyjnej, zwłaszcza zarzutu naruszenia art. art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w świetle podjętej przez Gminę uchwały z 4 lipca 2006 r. Nr [...] , w sprawie regulaminu korzystania z parku wraz z placem zabaw przy ul. [...] w C. . Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.